Luận văn ThS: Quản lý đầu tư công từ nguồn vốn ngân sách Nhà nước tại tỉnh Hà Nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ --------------------- NGUYỄN THỤY HẢI QUẢN LÝ ĐẦU TƢ CÔNG TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TẠI TỈNH HÀ NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG THỰC HÀNH Hà Nội – 2014ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ --------------------- NGUYỄN THỤY HẢI QUẢN LÝ ĐẦU TƢ CÔNG TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TẠI TỈNH HÀ NAM Chuyên ngành: Quản lý kinh tế Mã số: 60 34 04 10 LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG THỰC HÀNH NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: XÁC NHẬN CỦA CÁN BỘ HƢỚNG DẪN XÁC NHẬN CỦA CHỦ TỊCH HĐ CHẤM LUẬN VĂN Hà Nội – 2015LỜI CAM ĐOAN Đề tài này là công trình nghiên cứu của riêng tôi, các kết quả nghiên cứu có tính độc lập riêng, không sao chép bất kỳ tài liệu nào và chƣa đƣợc công bố nội dung bất kỳ ở đâu; các số liệu, các nguồn trích dẫn trong luận văn đƣợc chú thích nguồn gốc rõ ràng, minh bạch. Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm về lời cam đoan của tôi. Hà Nội, ngày 03 tháng 3 năm 2015 Tác giả Nguyễn Thụy HảiLỜI CẢM ƠN Trƣớc tiên, tôi xin gửi lời cảm ơn tới thầy hƣớng dẫn luận văn của tôi, Phó Giáo sƣ, Tiến sĩ Lê Văn Luyện, ngƣời đã tạo mọi điều kiện, động viên và giúp đỡ tôi hoàn thành tốt luận văn này. Trong suốt quá trình nghiên cứu, thầy đã kiên nhẫn hƣớng dẫn, trợ giúp và động viên tôi rất nhiều. Sự hiểu biết sâu sắc về khoa học, cũng nhƣ kinh nghiệm của thầy chính là tiền đề giúp tôi đạt đƣợc những thành tựu và kinh nghiệm quý báu. Xin cám ơn Khoa Kinh tế chính trị, Phòng Đào tạo, Trƣờng Đại học Kinh tế - Đại học Quốc gia Hà Nội đã tạo điều kiện thuận lợi cho tôi làm việc trên khoa để tiến hành tốt luận văn. Tôi cũng xin cảm ơn bạn bè và gia đình đã luôn bên tôi, cổ vũ và động viên tôi những lúc khó khăn để có thể vƣợt qua và hoàn thành tốt luận văn này. Tôi xin chân thành cảm ơn!MỤC LỤC Danh mục các từ viết tắt.....................................................................................i Danh mục các bảng ..........................................................................................ii Danh mục các hình vẽ .....................................................................................iii MỞ ĐẦU ........................................................................................................... 1 1. Về tính cấp thiết của đề tài: ........................................................................... 1 1.1. Sự phù hợp của tên đề tài với chuyên ngành đào tạo................................. 2 1.2. Câu hỏi nghiên cứu của học viên đối với vấn đề nghiên cứu .................... 3 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu: ............................................................... 3 3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu:................................................................ 4 4. Phƣơng pháp nghiên cứu:.............................................................................. 4 5. Kết cấu của luận văn : ................................................................................... 4 Chƣơng 1 - TỔNG QUAN TÀI LIỆU NGHIÊN CỨU, CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ CƠ SỞ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ ĐẦU TƢ CÔNG TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC .................................................................... 6 1.1. Tổng quan tài liệu nghiên cứu .................................................................... 6 1.1.1. Tổng quan tài liệu trong nƣớc ................................................................. 6 1.1.2. Tổng quan tài liệu nghiên cứu ở nƣớc ngoài .......................................... 8 1.1.3. Đánh giá tổng quan tài liệu ................................................................... 10 1.2. Cơ sở lý luận về quản lý đầu tƣ công từ nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc 12 1.2.1. Đầu tƣ công và vai trò đầu tƣ công đối với phát triển kinh tế - xã hội . 12 1.2.1.1. Khái niệm đầu tƣ công ....................................................................... 11 1.2.1.2. Vai trò đầu tƣ công đối với phát triển kinh tế - xã hội ....................... 14 1.2.2. Quản lý đầu tƣ công từ nguồn vốn NSNN ............................................ 16 1.2.2.1. Khái niệm quản lý đầu tƣ công .......................................................... 16 1.2.2.2. Nội dung quản lý đầu tƣ công ............................................................ 161.2.2.3. Mô hình, các phƣơng pháp và công cụ sử dụng trong quản lý đầu tƣ công ................................................................................................................. 19 1.2.2.4. Những nhân tố ảnh hƣởng đến quản lý đầu tƣ công .......................... 21 1.3. Kinh nghiệm về quản lý đầu tƣ công của một số quốc gia trên thế giới và của một số tỉnh, thành phố trong nƣớc, những bài học rút ra ......................... 22 1.3.1. Kinh nghiệm quản lý hiệu quả đầu tƣ công trên thế giới và tại một số tỉnh, thành phố của Việt Nam ......................................................................... 22 1.3.1.1. Kinh nghiệm quản lý đầu tƣ công tại một số nƣớc trên thế giới ....... 22 1.3.1.2. Kinh nghiệm quản lý đầu tƣ công tại một số tỉnh, thành phố của Việt Nam ................................................................................................................. 28 1.3.2. Những bài học rút ra có thể áp dụng cho quá trình quản lý đầu tƣ công tại tỉnh Hà Nam ............................................................................................... 34 Chƣơng 2 - PHƢƠNG PHÁP VÀ THIẾT KẾ NGHIÊN CỨU LUẬN VĂN 36 2.1. Phƣơng pháp nghiên cứu .......................................................................... 36 2.1.1. Các phƣơng pháp cụ thể đƣợc sử dụng trong nghiên cứu .................... 36 2.1.1. 1. Phƣơng pháp nghiên cứu qua tài liệu ................................................ 36 2.1.1.2. Phƣơng pháp quan sát ........................................................................ 37 2.1.1.3. Các phƣơng pháp thống kê, phân tích và bảng biểu .......................... 37 2.1.2. Mô tả phƣơng pháp phƣơng pháp nghiên cứu. Các hạn chế, các giả định và phạm vi hiệu lực ......................................................................................... 37 2.1.3. Thiết kế nghiên cứu và mô tả các chỉ tiêu nghiên cứu .......................... 39 b. Thẩm định dự án chính thức ....................................................................... 41 c. Đánh giá độc lập đối với thẩm định dự án.................................................. 41 d. Lựa chọn và lập ngân sách dự án ............................................................... 42 e. Triển khai dự án .......................................................................................... 42 f. Điều chỉnh dự án .......................................................................................... 42 g. Vận hành dự án ........................................................................................... 43 h. Đánh giá và kiểm toán sau khi hoàn thành dự án ...................................... 432.2. Thời gian và địa điểm thực hiện nghiên cứu ............................................ 44 2.2.1. Thời gian thực hiện nghiên cứu ............................................................ 44 2.2.2. Địa điểm nghiên cứu ............................................................................. 44 Chƣơng 3 - THỰC TRẠNG QUẢN LÝ ĐẦU TƢ CÔNG BẰNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH TẠI TỈNH HÀ NAM .................................................... 45 3.1. Giới thiệu chung về tỉnh Hà Nam. ........................................................... 45 3.1.1. Điều kiện tự nhiên ................................................................................. 45 3.1.2. Tình hình đầu tƣ công tại tỉnh Hà Nam ................................................ 48 3.2. Thực trạng quản lý đầu tƣ công từ nguồn vốn ngân sách tại tỉnh Hà Nam. ......................................................................................................................... 51 3.2.1. Phân tích thực trạng quản lý đầu tƣ công từ nguồn vốn ngân sách tại tỉnh Hà Nam .................................................................................................... 51 3.2.1.1. Định hƣớng đầu tƣ, xây dựng dự án và sàng lọc bƣớc đầu ............... 51 3.2.1.2. Thẩm định dự án ................................................................................ 54 3.2.1.3. Đánh giá độc lập đối với thẩm định dự án ......................................... 57 3.2.1.4. Lựa chọn và lập ngân sách dự án ....................................................... 58 3.2.1.5. Triển khai dự án ................................................................................. 61 3.2.1.6. Điều chỉnh dự án ................................................................................ 63 3.2.1.7. Vận hành dự án .................................................................................. 65 3.2.1.8. Đánh giá và kiểm toán sau khi hoàn thành dự án .............................. 66 3.3. Nhận xét, đánh giá chung về quản lý đầu tƣ công tại Hà Nam ............... 67 3.3.1. Những kết quả đạt đƣợc ........................................................................ 67 3.3.2. Những hạn chế, tồn tại và nguyên nhân ................................................ 69 Chƣơng 4 - CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CÔNG TÁC QUẢN LÝ ĐẦU TƢ CÔNG TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH TẠI TỈNH HÀ NAM TRONG THỜI GIAN TỚI ............................................................................................. 73 4.1. Các giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý đầu tƣ công tại Hà Nam ......................................................................................................................... 734.2. Một số kiến nghị với các cấp quản lý ...................................................... 77 4.2.1. Kiến nghị với Quốc hội, Chính phủ ...................................................... 77 4.2.2. Kiến nghị với Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ ........................... 77 4.2.3. Kiến nghị với cấp ủy Đảng và chính quyền địa phƣơng ...................... 77 KẾT LUẬN ..................................................................................................... 79 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ........................................................ 80 I. Tiếng Việt .................................................................................................... 80 II. Tiếng Anh. .................................................................................................. 81 PHỤ LỤC: MỘT SỐ CHỈ TIÊU KINH TẾ - XÃ HỘI TỈNH HÀ NAM ...... 83i DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT (Xếp theo A, B, C) STT Ký hiệì Nguyên nghĩa 1 CNH-HĐH Công nghiệp hóa hiện đại hóa 3 HĐND Hội đồng nhân dân 2 NSNN Ngân sách nhà nƣớc 4 UBND Ủy ban nhân dânii DANH MỤC BẢNG BIỂU STT Bảng Nội dung Trang 1 Bảng 3.1 Vốn đầu tƣ trên địa bàn theo giá hiện hành 53 1 Bảng 3.2 Danh mục dự án thẩm định năm 2013 56 2 Bảng 3.3 Kế hoạch vốn năm 2014 60 3 Bảng 3.4 Số dự án chậm tiến độ và nguyên nhân 62 4 Bảng 3.5 Tỷ lệ số dự án đầu tƣ công phải điều chỉnh (%) 64 5 Bảng 3.6 Dự án kết thúc đầu tƣ, bàn giao đƣa vào sử dụng 67 6 Phụ lục 1 Dân số trung bình phân theo giới tính và phân theo thành thị, nông thôn 83 7 Phụ lục 2 Giá trị sản xuất theo giá so sánh 2010 phân theo khu vực kinh tế 83 8 Phụ lục 3 Cơ cấu vốn đầu tƣ trên địa bàn theo giá hiện hành 84 9 Phụ lục 4 Chỉ số phát triển vốn đầu tƣ trên địa bàn theo giá so sánh 2010 (Năm trƣớc = 100) 84 10 Phụ lục 5 Số trƣờng học, lớp học và phòng học 85iii DANH MỤC HÌNH STT Hình Nội dung Trang 1 Hình 2.1 Sơ đồ các bƣớc thực hiện đầu tƣ công cần phải có. 401 MỞ ĐẦU 1. Về tính cấp thiết của đề tài: Hà Nam nằm trong vùng trọng điểm phát triển kinh tế Bắc Bộ, cách trung tâm thủ đô Hà Nội hơn 50 km (là cửa ngõ phía Nam của thủ đô), phía Đông giáp với Hƣng Yên và Thái Bình, phía Nam giáp Nam Định và Ninh Bình, phía Tây giáp Hòa Bình. Vị trí địa lý này tạo rất nhiều thuận lợi cho phát triển kinh tế và xã hội của tỉnh. Trong những năm vừa qua, kinh tế và xã hội của tỉnh Hà Nam đã đạt đƣợc nhiều bƣớc phát triển đáng kể. Để đạt đƣợc những thành tựu này, bên cạnh kết quả sản xuất kinh doanh của các thành phần kinh tế còn có phần đóng góp rất lớn từ hoạt động đầu tƣ bằng vốn ngân sách vào các lĩnh vực phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội. Trong các kênh đầu tƣ trên địa bàn tỉnh, đầu tƣ công từ nguồn vốn ngân sách (sau đây gọi tắt là đầu tƣ công) chiếm vị trí vô cùng quan trọng vì đây là kênh đầu tƣ để xây dựng cơ sở hạ tầng, là đòn bẩy kinh tế, tạo điều kiện cho các khu vực kinh tế phát huy hiệu quả cao nhờ có đƣợc kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội từ đầu tƣ công đem lại. Đầu tƣ công có vai trò, vị trí, ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong nền kinh tế. Các lý thuyết kinh tế từ trƣớc đến nay đều khẳng định mối quan hệ hữu cơ giữa Đầu tƣ công với tăng trƣởng, phát triển kinh tế. Đã có một số công trình nghiên cứu về đầu tƣ công tại Việt Nam hoặc tại một số địa phƣơng, nhƣng cho đến nay chƣa có công trình nào nghiên cứu về đầu tƣ công và quản lý đầu tƣ công từ nguồn vốn ngân sách tại tỉnh Hà Nam. Đầu tƣ công tại Hà Nam đã góp phần quan trọng vào việc phát triển kinh tế - xã hội, góp phần chuyển dịch cơ cấu kinh tế, giải quyết việc làm, đảm bảo an sinh xã hội, ... Tuy nhiên, hiệu quả đầu tƣ công còn thấp, chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu phát triển, chuyển đổi cơ cấu kinh tế và phát triển xã hội. Những mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội cơ bản của Tỉnh cơ bản đã đạt2 đƣợc mặc dù còn ở mức độ thấp, nhƣng tính hiệu quả chƣa đạt nhƣ mong muốn. Nâng cao hiệu quả đầu tƣ công ở Hà Nam là một yêu cầu vừa có tính thời sự vừa có ý nghĩa thực tiễn, trong đó vai trò quản lý nhà nƣớc của Đảng bộ, chính quyền điạ phƣơng và các sở, ban ngành đối với đầu tƣ công trên địa bàn tỉnh có ý nghĩa hết sức quan trọng. Từ thực trạng trên cùng với những kiến thức lý luận đƣợc đào tạo và kinh nghiệm thực tiễn trong quá trình công tác, với mong muốn đóng góp những đề xuất để hoàn thiện quản lý đầu tƣ công cho địa phƣơng, tác giả lựa chọn đề tài “Quản lý đầu tư công từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại tỉnh Hà Nam” để làm luận văn thạc sỹ của mình. 1.1. Sự phù hợp của tên đề tài với chuyên ngành đào tạo. Là học viên cao học ngành Quản lý kinh tế, với các kiến thức đã đƣợc đào tạo, dựa trên cơ sở những kiến thức nền tảng và nâng cao về kinh tế học, tác giả nhận thấy việc lựa chọn đề tài nhƣ vậy là hoàn toàn phù hợp với chuyên ngành đƣợc đào tạo. Tác giả sử dụng những kiến thức đƣợc đào tạo thuộc ngành quản lý kinh tế để tổng hợp, phân tích, luận giải các chính sách và các hoạt động quản lý kinh tế có liên quan đến quản lý đầu tƣ công tại tỉnh Hà Nam trong thời gian qua, chỉ ra những hạn chế và nguyên nhân để đề xuất các giải pháp và khuyến nghị nhằm nâng cao hiệu quả đầu tƣ công cho tỉnh trong thời gian tiếp theo. Với các kiến thức chuyên ngành, học viên có khả năng áp dụng các kiến thức về quản lý kinh tế trong triển khai, tổng kết, đánh giá và phản biện các chính sách kinh tế của nhà nƣớc và của địa phƣơng có liên quan đến quản lý đầu tƣ công từ nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc; sử dụng các kiến thức chuyên sâu về quản lý kinh tế trong quản lý, lãnh đạo, xây dựng và thẩm định chiến lƣợc, kế hoạch phát triển các tổ chức kinh tế - xã hội vào hoạt động triển khai,3 đánh giá hoạt động quản lý đầu tƣ công của các cấp tại địa phƣơng trong bối cảnh hội nhập và cạnh tranh toàn cầu ngày càng phức tạp. Do đó, với đề tài “Quản lý đầu tư công từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại tỉnh Hà Nam”, tác giả thấy rằng đây là đề tài phù hợp với ngành Quản lý kinh tế mà mình đƣợc đào tạo. 1.2. Câu hỏi nghiên cứu của học viên đối với vấn đề nghiên cứu Luận văn tập trung trả lời câu hỏi: Cần phải làm gì (cần có những giải pháp gì?) để hoàn thiện quản lý đầu tƣ công từ nguồn vốn NSNN tại tỉnh Hà Nam trong thời gian tới? 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu: - Mục đích nghiên cứu của luận văn là: Trên cở sở hệ thống hóa những vấn đề lý luận và thực tiễn về quản lý đầu tƣ công bằng vốn NSNN và phân tích thực trạng quản lý đầu tƣ công từ vấn NSNN tại tỉnh Hà Nam, luận văn nhằm hƣớng tới mục đích đề xuất những giải pháp để hoàn thiện quản lý đầu tƣ công từ vốn NSNN tại tỉnh Hà Nam trong thời gian tới. - Nhiệm vụ đặt ra đối với luận văn: + Hệ thống hóa những vấn đề lý luận và thực tiễn về quản lý đầu tƣ công từ vốn NSNN + Phân tích và đánh giá thực trạng quản lý đầu tƣ công từ nguồn vốn NSNN tại tỉnh Hà Nam + Đề xuất những giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý đầu tƣ công từ vốn NSNN tại tỉnh Hà Nam.4 3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu: - Đối tƣợng nghiên cứu của luận văn là hoạt động quản lý đầu tƣ công từ vốn NSNN tại tỉnh Hà Nam. - Phạm vi nghiên cứu: + Về không gian: Hoạt động quản lý đầu tƣ công trên địa bàn Tỉnh Hà Nam. + Về thời gian: Hoạt động đầu tƣ công giai đoạn từ 2011 đến 2013. + Về nội dung: Do giới hạn về năng lực và nguồn tài liệu, luận văn tập trung phân tích về quản lý dự án đầu tƣ công mà trọng tâm là quản lý dự án đầu tƣ xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc tại tỉnh Hà Nam. 4. Phƣơng pháp nghiên cứu: - Dựa trên phƣơng pháp luận của phép duy vật biện chứng, phƣơng pháp nghiên cứu định tính trên cơ sở lý thuyết về Khung Chẩn đoán cho việc đánh giá quản lý đầu tƣ công của Ngân hàng Thế giới. - Phƣơng pháp thu thập số liệu: Nghiên cứu tài liệu. Tuỳ theo vấn đề cụ thể mà luận văn sử dụng từng phƣơng pháp riêng lẻ hoặc sử dụng tổng hợp các phƣơng pháp để phân tích, đánh giá, luận giải làm sáng tỏ vấn đề nghiên cứu. - Nguồn số liệu đƣợc sử dụng: Nguồn số liệu từ Cục Thống kê tỉnh Hà Nam, Sở Kế hoạch và Đầu tƣ Hà Nam, Sở Tài chính Hà nam, từ Tổng cục Thống kê, kết hợp với số liệu điều tra của chính tác giả. 5. Kết cấu của luận văn : Luận văn đƣợc bố cục gồm 4 chƣơng, cụ thể nhƣ sau : - Chƣơng 1: Tổng quan tài liệu nghiên cứu, cơ sở lý luận và cơ sở thực tiễn về quản lý đầu tƣ công từ vốn ngân sách nhà nƣớc5 - Chƣơng 2: Phƣơng pháp và thiết kế nghiên cứu luận văn. - Chƣơng 3: Thực trạng quản lý đầu tƣ công từ nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc tại tỉnh Hà Nam. - Chƣơng 4: Các giải pháp hoàn thiện công tác quản lý đầu tƣ công từ nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc tại tỉnh Hà Nam trong thời gian tới6 Chƣơng 1 TỔNG QUAN TÀI LIỆU NGHIÊN CỨU, CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ CƠ SỞ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ ĐẦU TƢ CÔNG TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC 1.1. Tổng quan tài liệu nghiên cứu Để chuẩn bị cho việc thực hiện đề tài “Quản lý đầu tƣ công từ nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc tại tỉnh Hà Nam”, học viên đã tìm hiểu, nghiên cứu một số tài liệu trong và ngoài nƣớc liên quan đến vấn đề cần giải quyết. Học viên xin giới thiệu tổng quan các nghiên cứu quan trọng đã công bố mà dựa vào đó học viên sử dụng làm tài liệu nghiên cứu và tham khảo. Trong phạm vi nghiên cứu của đề tài, học viên trích dẫn những tài liệu đã nghiên cứu trong khoảng thời gian từ 2011 đến 2013 trong lĩnh vực có liên quan. 1.1.1. Tổng quan tài liệu trong nƣớc - Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội, Viện Khoa học Xã hội Việt Nam và UNDP, 2010, kỷ yếu hội thảo «Tái cơ cấu đầu tư công trong bối cảnh đổi mới mô hình tăng trưởng và tái cấu trúc nền kinh tế ở Việt Nam ». Thành phố Huế, 28 ‬ 29/12/2010. Các tác giả đã phân tích, làm rõ thực trạng đầu tƣ công của Việt Nam, xác định những thành tựu cũng nhƣ hạn chế yếu kém và nguyên nhân, từ đó đề xuất các định hƣớng tái cơ cấu đầu tƣ công trong giai đoạn phát triển sắp tới theo những vấn đề đặt ra ở trên cũng nhƣ chính sách và giải pháp nâng cao hiệu quả đầu tƣ công. Trong đó, Tiến sỹ Nguyễn Minh Phong, Trƣởng phòng nghiên cứu kinh tế, Viện nghiên cứu phát triển KT-XH, 2010 với bài « Phối hợp chính sách để nâng cao hiệu quả đầu tƣ công » đã chỉ ra rằng : Nguồn vốn nhà nƣớc đã eo hẹp lại quản lý kém, đầu tƣ không hợp lý, đầu tƣ nhiều vào các ngành tƣ nhân sẵn sàng đầu tƣ; đầu tƣ thiếu tập trung và dứt điểm cho các công trình trọng điểm. Ngoài ra, hiệu quả đầu tƣ công thấp còn chịu ảnh hƣởng của cơ chế khép kín, lợi ích cục bộ, phe nhóm, địa7 phƣơng, sự nể nang cảm tính và tƣ duy nhiệm kỳ…. Do đó, cần tăng cƣờng phối hợp chính sách nhằm nâng cao hiệu quả quản lý đầu tƣ công. - Chính phủ, trong « Báo cáo phân tích thực trạng đầu tư sử dụng vốn nhà nước » tháng 8 năm 2013 đã nêu: Cơ sở hạ tầng là một điều kiện quan trọng để Việt Nam có thể phát triển đƣợc nền kinh tế có giá trị gia tăng cao. Việc nhà nƣớc tập trung đầu tƣ vào cơ sở hạ tầng trong thời gian qua đã giúp nâng cấp đáng kể cơ sở hạ tầng kỹ thuật sở Việt Nam. Song chi phí đầu tƣ hạ tầng cao, tác động của đầu tƣ hạ tầng đối với việc nâng cao năng lực cạnh tranh còn hạn chế và nhu cầu của nền kinh tế đang nhanh hơn cả tốc độ xây dựng cở sở hạ tầng, do đó, cần có đánh giá một cách có hệ thống các dự án đầu tƣ hạ tầng và ƣu tiên, tập trung đầu tƣ vào các dự án đóng góp lớn nhất vào việc cải thiện năng lực cạnh tranh quốc gia. - Chính phủ trong « Báo cáo tổng hợp kinh nghiệm Quốc tế về đầu tư công tháng 8 năm 2013». Báo cáo đã thu thập và tham khảo một số kinh nghiệm về quản lý đầu tƣ công trên thế giới từ tài liệu của các đoàn khảo sát tại Trung Quốc, Hàn Quốc,… các Hội thảo quốc tế về đầu tƣ công và các tài liệu liên quan khác. Theo nhận định của nhiều quốc gia trên thế giới, đầu tƣ công là động lực chủ chốt cho sự tăng trƣởng và phát triển của quốc gia. Đầu tƣ công dựng nên nền tảng cơ sở hạ tầng và xã hội, từ đó hỗ trợ hoạt động của tất cả các thành phần kinh tế. Tuy nhiên, ở mỗi quốc gia, với mức độ phát triển và thể chế khác nhau, vai trò, lĩnh vực đầu tƣ cộng cũng nhƣ chính sách quản lý hình thức đầu tƣ này cũng có những đặc điểm riền biệt. - Nguyễn Xuân Thành trong bài tham luận về «Tái cơ cấu kinh tế - Một năm nhìn lại» tại Diễn đàn Kinh tế mùa Xuân - Kinh tế Việt Nam 2013 của Ủy ban Kinh tế Quốc hội tổ chức tại Nha Trang tháng 4/2013. Bài viết cung cấp những đánh giá ban đầu về tái cơ cấu đầu tƣ xét trên ba định hƣớng lớn8 của Đề án tổng thể tái cơ cấu kinh tế gắn với chuyển đổi mô hình tăng trƣởng đã đƣợc Thủ tƣớng Chính phủ phê duyệt cho thấy mức huy động đầu tƣ toàn xã hội so với quy mô nền kinh tế đã đƣợc điều chỉnh giảm xuống, một phần đáng kể nhờ chính sách chủ động thắt chặt đầu tƣ công. Tuy nhiên, những nỗ lực cải thiện hiệu quả đầu tƣ công thông qua đổi mới cơ chế để tránh đầu tƣ dàn trải và lãng phí không thực sự rõ ràng và chƣa có kết quả thể hiện qua đầu tƣ công trong KCN, KKT, cảng biển, điện năng,… 1.1.2. Tổng quan tài liệu nghiên cứu ở nƣớc ngoài - World Bank, 2013. «Đánh giá Khung Tài trợ cho Cơ sở Hạ tầng Địa phương ở Việt Nam», tháng 10 năm 2013. Báo cáo nêu một trong những nguyên nhân chính đƣợc nhắc đến là sự quan tâm của các cơ quan nhà nƣớc và đơn vị chủ quản mới chỉ tập trung vào số lƣợng dự án đầu tƣ mà chƣa quản lý hiệu quả của các dự án này. Các quyết định đầu tƣ đƣợc thúc đẩy chủ yếu bởi các cân nhắc hành chính và mong muốn xây dựng các dự án có khả năng tạo ra doanh thu, với những liên kết yếu ớt tới các ƣu tiên chiến lƣợc của quốc gia và cơ chế thị trƣờng cho việc phân bổ các nguồn lực khan hiếm. Tuy nhiên, thách thức này cũng lại là một cơ hội cho Việt Nam, bởi vì một phần đáng kể của nhu cầu đầu tƣ có khả năng sẽ đƣợc đáp ứng bằng cách sử dụng nguồn lực sẵn có một cách hiệu quả hơn nữa. - Mizell, L. and D. Allain-Dupré (2013). «Creating Conditions for Effective Public Investment: Sub-national Capacities in a Multi-level Governance Context». OECD Regional Development Working Papers, 4/2013, OECD Publishing. Bài viết cung cấp kinh nghiệm quản lý đầu tƣ công hiệu quả ở các nƣớc OECD. Bài viết này tập trung vào tìm cách (1) xác định khả năng cho phép để chính quyền địa phƣơng thiết kế và thực hiện9 chiến lƣợc đầu tƣ công đối với phát triển khu vực, và (2) cung cấp hƣớng dẫn thực tế để đánh giá và tăng cƣờng các năng lực trong bối cảnh quản trị đa cấp. - Anand Rajaram, Lê Minh Tuấn, Nataliya Biletska and Jim Brumby, (2010). «A Diagnostic Framework for Assessing Public Investment Management». The World Bank Africa Region, Public Sector Reform and Capacity Building Unit & Poverty Reduction and Economic Management Network, Public Sector Unit, August 2010. Bài viết cung cấp một khung chẩn đoán thực dụng và khách quan để đánh giá hệ thống quản lý đầu tƣ công của các chính phủ. Việc phân bổ ngân sách cho đầu tƣ công có thể nâng cao triển vọng kinh tế trong tƣơng lai, khẳng định các quy trình phối hợp lựa chọn và quản lý đầu tƣ công là rất quan trọng. Ngoài ra, khung đƣợc thiết kế để thúc đẩy chính phủ để thực hiện định kỳ tự đánh giá hệ thống đầu tƣ công và cải cách cơ chế quản lý để nâng cao hiệu quả của đầu tƣ công. - OECD, 2013. «Draft OECD principles on Effective Public investment: a shared responsibility across levels of government». For external consultation, November 2013. Tài liệu này trình bày một dự thảo về đầu tƣ công hiệu quả: một trách nhiệm đƣợc chia sẻ qua các cấp chính quyền đƣợc phát triển bởi các lãnh thổ Ủy ban Chính sách Phát triển (TDPC) của OECD. - Era Dabla-Norris, Jim Brumby, Annette Kyobe, Zac Mills, and Chris Papageorgiou (2011). «Investing in Public Investment: An Index of Public Investment Efficiency». IMF Working Paper, Authorized for distribution by Catherine Pattillo, February 2011. Bài viết này giới thiệu một chỉ số mới để xác định môi trƣờng thể chế làm cơ sở quản lý đầu tƣ công qua bốn giai đoạn khác nhau: thẩm định dự án, lựa chọn, thực hiện và đánh giá. Chỉ số cho điểm chuẩn giữa các vùng và các nhóm quốc gia; phân tích chính sách có liên quan10 và xác định các lĩnh vực cụ thể có thể đƣợc ƣu tiên. Địa điểm nghiên cứu tiềm năng đƣợc vạch ra. 1.1.3. Đánh giá tổng quan tài liệu Trên cơ sở nghiên cứu các tài liệu nêu trên liên quan đến vấn đề nghiên cứu, tác giả nhận thấy vốn đầu tƣ của nhà nƣớc đã tập trung cho đầu tƣ phát triển các hệ thống kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế, xã hội, đã làm thay đổi cơ bản năng lực của các hệ thống này ở cấp quốc gia, vùng, tỉnh, huyện, xã; góp phần quan trọng trong việc tạo ra sự tăng trƣởng cao và ổn định về kinh tế trong nhiều năm. Kết cấu hạ tầng của đất nƣớc, của từng địa phƣơng ngày càng hoàn thiện, hệ thống trƣờng học, bệnh viện, trạm xá, hệ thống thiết chế văn hóa cơ sở trên phạm vi cả nƣớc đã cơ bản đƣợc hoàn thiện về cơ sở vật chất, bƣớc đầu đáp ứng đƣợc một phần nhu cầu cơ bản của xã hội. Tuy nhiên, xét về hiệu quả đầu tƣ theo hệ số ICOR tính theo vốn đầu tƣ của nƣớc ta là cao hơn nhiều so với chỉ số này ở các nƣớc trong khu vực, mức 7,04 trong các năm 2001 ‬ 2005, mức 6,81 trong các năm 2006 ‬ 20101. Điều này cho thấy hiệu quả đầu tƣ chƣa cao, còn thất thoát lãng phí. Để khắc phục tình trạng này, Chính phủ đã thực hiện chính sách chủ động thắt chặt quản lý đầu tƣ công, tái cơ cấu đầu tƣ công và ban hành các chỉ thị, quy định chặt chẽ hơn trong đầu tƣ công nhằm nâng cao hiệu quả đầu tƣ công. Tuy nhiên, những nỗ lực cải thiện hiệu quả đầu tƣ công thông qua đổi mới cơ chế để tránh đầu tƣ dàn trải và lãng phí không thực sự rõ ràng và chƣa có kết quả thể hiện qua đầu tƣ công trong khu công nghiệp, khu kinh tế, cảng biển, sân bay, hạ tâng giao thông đƣờng bộ,…. Qua việc nghiên cứu các tài liệu quốc tế có liên quan về đầu tƣ công học viên nhận thấy việc xác định về một khung chẩn đoán thực tế và khách 1 Báo cáo của Chính phủ năm 201311 quan để đánh giá hệ thống quản lý đầu tƣ công và áp dụng các bƣớc này để quản lý đầu tƣ công vào Việt Nam nói chung và tại tỉnh Hà Nam nói riêng là vô cùng cần thiết. Việc phân bổ ngân sách cho đầu tƣ công có thể nâng cao triển vọng kinh tế trong tƣơng lai, khẳng định các quy trình phối hợp lựa chọn và quản lý đầu tƣ công là rất quan trọng. Khung chẩn đoán đƣợc thiết kế để thúc đẩy chính phủ thực hiện định kỳ tự đánh giá hệ thống đầu tƣ công và cải cách cơ chế quản lý để nâng cao hiệu quả của đầu tƣ công. Hiệu quả đầu tƣ công của cả nƣớc nói chung, Hà Nam nói riêng là chƣa cao. Việc áp dụng khung chẩn đoán của Ngân hàng Thế giới2 để đánh giá hệ thống quản lý đầu tƣ công tại tỉnh Hà Nam chƣa có ai thực hiện. Do đó, học viên nghiên cứu đề tài “Quản lý đầu tƣ công từ nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn tỉnh Hà Nam” để đánh giá tình hình quản lý đầu tƣ công tại tỉnh Hà Nam, so sánh với với chuẩn mực quản lý đầu tƣ công lý tƣởng (đƣợc tổng kết từ lý thuyết, kinh nghiệm quốc tế) để từ đó tìm ra những hạn chế trong quản lý đầu tƣ công ở tỉnh Hà Nam, trên cơ sở đó đƣa ra các giải pháp và khuyến nghị chính sách thích hợp để quản lý hiệu quả đầu tƣ công ở tỉnh Hà Nam với các cấp lãnh đạo của Tỉnh và các cấp quản lý Trung ƣơng. 1.2. Cơ sở lý luận về quản lý đầu tƣ công từ nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc 1.2.1. Đầu tƣ công và vai trò đầu tƣ công đối với phát triển kinh tế - xã hội 1.2.1.1. Khái niệm đầu tƣ công a. Khái niệm đầu tư 2 Anand Rajaram, Lê Minh Tuấn, Nataliya Biletska and Jim Brumby, (2010). A Diagnostic Framework for Assessing Public Investment Management12 Theo cách hiểu thông thƣờng nhất trong xã hội, đầu tƣ là việc bỏ vốn ra bằng tiền hoặc các tài sản hữu hình (nhà xƣởng, máy móc,...) hoặc tài sản vô hình (phát minh, sáng chế, thƣơng hiệu,...) để kinh doanh nhằm đạt đƣợc lợi ích nào đó. Còn theo kinh tế học vĩ mô thì đầu tƣ đƣợc hiểu là tăng vốn tƣ bản nhằm tăng cƣờng sức sản xuất trong tƣơng lai. Có nghĩa là đầu tƣ là việc bỏ tƣ bản, bỏ vốn vào hoạt động nào đó để đạt đƣợc mục đích kinh tế, là hoạt động mang lại lợi nhuận cho chủ đầu tƣ. Đầu tƣ còn đƣợc gọi là hình thành tu bản hoặc tích lũy tƣ bản. Chỉ có tăng tƣ bản làm tăng năng lực sản xuất vật chất mới đƣợc tính là đầu tƣ, còn tăng tƣ bản trong lĩnh vực tài chính tiền tệ và kinh doanh bất động sản không đƣợc coi là đầu tƣ. b. Khái niệm đầu tư công Việc gia tăng tƣ bản tƣ nhân đƣợc gọi là đầu tƣ tƣ nhân, còn gia tăng tƣ bản xã hội đƣợc gọi là đầu tƣ công. Việc làm gia tăng tƣ bản xã hội thuộc chức năng của Chính phủ, vì vậy đầu tƣ công thƣờng đƣợc đồng nhất với đầu tƣ do Chính phủ thực hiện. Ở Việt Nam, thuật ngữ “đầu tƣ công” đƣợc sử dụng từ sau khi nhà nƣớc chuyển sang nền kinh tế thị trƣờng. Theo thống kê hiện nay, đầu tƣ công ở nƣớc ta bao gồm: - Đầu tƣ từ ngân sách (phân cho các Bộ ngành trung ƣơng và các địa phƣơng) - Đầu tƣ theo các chƣơng trình hỗ trợ có mục tiêu (thƣờng là các chƣơng trình mục tiêu trung và ngắn hạn) đƣợc thông qua trong kế hoạch ngân sách hằng năm - Tín dụng đầu tƣ (vốn cho vay) của nhà nƣớc có mức độ ƣu đãi nhất định - Đầu tƣ của các DNNN mà phần vốn quan trọng của doanh nghiệp có nguồn gốc từ ngân sách nhà nƣớc.13 Theo Luật Đầu tƣ công, Luật số 49/2014/QH13, “Đầu tƣ công là hoạt động đầu tƣ của Nhà nƣớc vào các chƣơng trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tƣ vào các chƣơng trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội”. Theo cách hiểu này thì lĩnh vực đầu tƣ công sẽ bao gồm: - Một là: Đầu tƣ chƣơng trình, dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội. - Hai là: Đầu tƣ phục vụ hoạt động của cơ quan nhà nƣớc, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội. - Ba là: Đầu tƣ và hỗ trợ hoạt động cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích. - Bốn là: Đầu tƣ của Nhà nƣớc tham gia thực hiện dự án theo hình thức đối tác công tƣ. Vốn đầu tƣ công quy định tại Luật Đầu tƣ công gồm: vốn ngân sách nhà nƣớc, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phƣơng, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ƣu đãi của các nhà tài trợ nƣớc ngoài, vốn tín dụng đầu tƣ phát triển của Nhà nƣớc, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tƣ nhƣng chƣa đƣa vào cân đối ngân sách nhà nƣớc, các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phƣơng để đầu tƣ.. Cách hiểu này là phổ biến, đƣợc luật hóa và đã phản ánh đƣợc đúng bản chất của đầu tƣ công và thể hiện đƣợc đầu tƣ công là đối tƣợng của chính sách đầu tƣ của nhà nƣớc hiện nay. Trong phạm vi nghiên cứu của đề tài, khái niêm đầu tƣ công đƣợc đƣợc lấy theo Luật Đầu tƣ Công là động đầu tƣ của Nhà nƣớc vào các chƣơng trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tƣ vào các chƣơng trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội.14 1.2.1.2. Vai trò đầu tƣ công đối với phát triển kinh tế - xã hội Trong thực tiễn đời sống kinh tế xã hội, có nhiều lĩnh vực, nhiều dự án mà tƣ nhân không đủ khả năng hoặc đủ khả năng mà không muốn thực hiện đầu tƣ nhƣ các dự án xây dựng công trình cầu, đƣờng, các công trình công cộng; đầu tƣ phát triển cho vùng miền núi, dân tộc thiểu số,... Bởi đó đều là những dự án phải bỏ nhiều vốn đầu tƣ ban đầu, thời gian thu hồi vốn lâu, hoặc khả năng thu hồi đƣợc vốn là không cao. Do đó, việc đầu tƣ của nhà nƣớc để đảm bảo các nhu cầu tối thiểu của cộng đồng đƣợc đáp ứng, giữ vững ổn định xã hội, tránh tình trạng bất công, bất bình đẳng trong xã hội. Vai trò của đầu tƣ công đƣợc thể hiện trên ba khía cạnh quan trọng sau: - Thúc đẩy tăng trƣởng kinh tế dựa trên việc đầu tƣ cho các công trình hạ tầng, cơ sở vật chất ‬ kĩ thuật tối thiểu chung cho xã hội. Đây cũng đồng thời tạo những điều kiện thiết yếu cho các thành phần kinh tế ngoài nhà nƣớc đầu tƣ và phát triển. Ngoài ra, đầu tƣ công giúp có cơ hội đƣợc tập trung nguồn lực cao, hoặc Trung ƣơng có thể điều tiết đƣợc một cách hợp lý các nguồn đầu tƣ, tránh tình trạng cục bộ, địa phƣơng, nơi thừa nơi thiếu. - Góp phần làm giảm khoảng cách giàu nghèo, giảm bất bình đằng, bất công trong xã hội bằng các chƣơng trình, dự án kinh tế hỗ trợ các vùng khó khăn, vùng sâu vùng xa, các dân tộc thiểu số (chƣơng trình 134, 135 của Chính phủ, các chƣơng trình xóa đói giảm nghèo,...), nâng cao và ổn định đời sống ngƣời dân. - Đảm bảo ổn định và không ngừng tăng cƣờng quốc phòng, an ninh. Các công trình, dự án về an ninh quốc phòng đều không mang lại hiệu quả kinh tế trƣớc mắt nên khu vực tƣ nhân không thể và cũng không muốn đầu tƣ vào lĩnh vực này. Nhƣng đó lại là cơ sở quan trọng của đất nƣớc để bảo vệ Tổ quốc, giữ vững độc lập, chủ quyền quốc gia.15 Trong đầu tƣ công, đầu tƣ cho cơ sở hạ tầng là đối tƣợng chính, là một bộ phận đặc thù của cơ sở vật chất kỹ thuật trong nền kinh tế quốc dân có chức năng, nhiệm vụ cơ bản là đảm bảo những điều kiện chung cần thiết cho quá trình sản xuất và tái sản xuất mở rộng đƣợc diễn ra bình thƣờng, liên tục. Có cơ sở hạ tầng đồng bộ và hiện đại, nền kinh tế mới có điều kiện để tăng trƣởng nhanh, ổn định và bền vững. Trình độ phát triển của cơ sở hạ tầng có ảnh hƣởng đến trình độ phát triển của đất nƣớc, có tác động tích cực đến tăng trƣởng kinh tế và công tác xoá đói giảm nghèo. Việc phát triển kết cấu hạ tầng gồm có sáu tác động quan trọng sau đây: - Cơ sở hạ tầng phát triển mở ra khả năng thu hút các luồng vốn đầu tƣ đa dạng cho phát triển kinh tế-xã hội. - Cơ sở hạ tầng phát triển đồng bộ, hiện đại là điều kiện để phát triển các vùng kinh tế động lực, các vùng trọng điểm và từ đó tạo ra các tác động lan toả lôi kéo các vùng liền kề phát triển. - Cơ sở hạ tầng phát triển trực tiếp tác động đến các vùng nghèo, hộ nghèo thông qua việc cải thiện hạ tầng mà nâng cao diều kiện sống của họ. - Cơ sở hạ tầng thực sự có ích với ngƣời nghèo và góp phần vào việc giữ gìn môi trƣờng. - Đầu tƣ cho cơ sở hạ tầng, nhất là hạ tầng giao thông nông thôn, đem đến tác động cao nhất đối với giảm nghèo. - Phát triển cơ sở hạ tầng tạo điều kiện nâng cao trình độ kiến thức và cải thiện tình trạng sức khoẻ cho ngƣời dân, góp phần giảm thiểu bất bình đẳng về mặt xã hội cho ngƣời nghèo.16 1.2.2. Quản lý đầu tƣ công từ nguồn vốn NSNN 1.2.2.1. Khái niệm quản lý đầu tƣ công Quản lý đầu tƣ công là quá trình quản lý từ khâu phê duyệt chủ trƣơng đầu tƣ, phê duyệt chƣơng trình, dự án, lập kế hoạch đầu tƣ, xác định danh mục chƣơng trình, dự án đầu tƣ, triển khai thực hiện, theo dõi, kiểm tra đánh giá, thanh tra các chƣơng trình, dự án đầu tƣ công và kế hoạch đầu tƣ công. Quản lý đầu tƣ công là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực nhà nƣớc đối với các quá trình đầu tƣ của các cơ quan trong bộ máy nhà nƣớc nhằm hỗ trợ các chủ đầu tƣ thực hiện đúng vai trò, chức năng, nhiệm vụ của ngƣời đại diện sở hữu nhà nƣớc trong thực hiện đầu tƣ các dự án công; ngăn ngừa các ảnh hƣởng tiêu cực của các dự án; kiểm tra, kiểm soát, ngăn ngừa các hiện tƣợng tiêu cực trong việc sử dụng vốn nhà nƣớc nhằm tránh thất thoát, lãng phí ngân sách nhà nƣớc; đảm bảo hoạt động đầu tƣ công đạt đƣợc tốt nhất mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội với chi phí thấp nhất. 1.2.2.2. Nội dung quản lý đầu tƣ công Nội dung quản lý đầu tƣ công là quy định một số nội dung về trình tự, thủ tục và trách nhiệm của các cơ quan trong quản lý đầu tƣ và xây dựng đối với các dự án đầu tƣ xây dựng công trình. Ủy ban nhân dân các cấp thực hiện quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ và xây dựng đối với các dự án phù hợp với quy định về phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, quản lý đầu tƣ và xây dựng của Trung ƣơng, của tỉnh. Dự án đầu tƣ phải đƣợc quản lý theo quy hoạch, cân đối chung về kế hoạch đầu tƣ phát triển kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ, đảm bảo sử dụng hiệu quả các nguồn lực của nhà nƣớc, phát huy các nguồn lực đầu tƣ xã hội; tuân thủ theo quy định của pháp luật về đầu tƣ, xây dựng và pháp luật liên quan; bảo đảm an ninh, an toàn, trật tự xã hội và bảo vệ môi trƣờng. Ủy ban nhân dân các cấp xác định chủ trƣơng đầu tƣ khi quyết định cho phép thực hiện chuẩn bị đầu tƣ dự án, quyết định đầu tƣ, quản lý quá trình17 thực hiện dự án đến khi nghiệm thu, bàn giao đƣa công trình vào khai thác sử dụng và bố trí kế hoạch vốn để thực hiện. Nội dung quản lý chủ yếu là: a. Quản lý đầu tư theo quy hoạch: Dự án đầu tƣ phải phù hợp với quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch ngành, lĩnh vực, sản phẩm chủ yếu; quy hoạch đô thị; quy hoạch xây dựng và quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. b. Quản lý kế hoạch đầu tư: Việc bố trí vốn đầu tƣ các dự án từ nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc phải đƣợc lập theo kế hoạch đầu tƣ 5 năm phù hợp với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội đƣợc phân khai ra kế hoạch đầu tƣ từng năm. Các dự án đầu tƣ từ nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc phải đƣợc tổng hợp, phân bổ kế hoạch vốn đầu tƣ hàng năm theo đúng Luật Ngân sách nhà nƣớc, quy định của Chính phủ và hƣớng dẫn của Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ, Bộ Tài chính. c. Quyết định cho phép thực hiện chuẩn bị đầu tư: Lập, thẩm tra, phê duyệt cho phép thực hiện chuẩn bị đầu tƣ. Xác định chủ đầu tƣ dự án d. Lập dự án đầu tư: Dự án đầu tƣ chỉ đƣợc triển khai lập và trình thẩm định, phê duyệt sau khi có quyết định cho phép thực hiện chuẩn bị đầu tƣ của cấp có thẩm quyền e. Thẩm định dự án đầu tư: Thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn các dự án đầu tƣ. Thẩm định thiết kế cơ sở công trình, thẩm định thiết kế sơ bộ các dự án ứng dụng công nghệ thông tin. f. Thực hiện đầu tư dự án: Căn cứ quyết định phê duyệt dự án đầu tƣ, chủ đầu tƣ có trách nhiệm tổ chức triển khai thực hiện đầu tƣ xây dựng công trình theo đúng quy định của pháp luật về đầu tƣ và xây dựng, đảm bảo tiến độ, chất lƣợng công trình, an toàn lao động, môi trƣờng xây dựng và tránh lãng phí, thất thoát vốn đầu tƣ. Các nội dung quản lý là:18 - Thẩm định, phê duyệt thiết kế, dự toán công trình - Giao đất; bồi thƣờng, hỗ trợ tái định cƣ - Quản lý đấu thầu - Cấp giấy phép xây dựng công trình - Xây dựng công trình - Việc quản lý, thanh toán vốn đầu tƣ các dự án g. Quản lý chất lượng công trình, Quản lý tiến độ, khối lượng thi công, an toàn lao động, môi trường xây dựng. Bƣớc này bao gồm các nội dung nhƣ: - Lựa chọn nhà thầu thi công xây dựng công trình. - Lập và phê duyệt biện pháp thi công. - Kiểm tra điều kiện khởi công xây dựng công trình và báo cáo cơ quan quản lý nhà nƣớc có thẩm quyền theo quy định trƣớc khi khởi công. - Tổ chức thi công xây dựng công trình và giám sát, nghiệm thu trong quá trình thi công xây dựng. - Kiểm tra công tác nghiệm thu hạng mục công trình hoặc công trình xây dựng hoàn thành trƣớc khi đƣa vào sử dụng. - Nghiệm thu hạng mục công trình hoặc công trình hoàn thành để đƣa vào sử dụng. - Lập hồ sơ hoàn thành công trình xây dựng, lƣu trữ hồ sơ của công trình theo quy định. h. Kết thúc dự án đầu tư đưa vào khai thác sử dụng: Bƣớc này bao gồm các nội dung nhƣ: - Nghiệm thu, bàn giao đƣa vào khai thác sử dụng và thực hiện bảo19 hành, bảo trì. - Quyết toán vốn đầu tƣ: Các dự án đầu tƣ sử dụng vốn Nhà nƣớc phải thực hiện quản lý chi phí và quyết toán vốn đầu tƣ dự án hoàn thành theo quy định của Chính phủ. Chủ đầu tƣ chịu trách nhiệm lập hồ sơ quyết toán vốn đầu tƣ dự án hoàn thành để trình ngƣời có thẩm quyền phê duyệt. 1.2.2.3. Mô hình, các phƣơng pháp và công cụ sử dụng trong quản lý đầu tƣ công Quản lý đầu tƣ công là một hệ thống tổng thể, bắt đầu từ việc hình thành những định hƣớng lớn trong chính sách đầu tƣ công cho đến việc thẩm định, lựa chọn, lập ngân sách, thực hiện đầu tƣ, và đánh giá dự án đầu tƣ, với mục đích là đảm bảo hiệu quả và hiệu lực của đầu tƣ công, qua đó đạt đƣợc mục tiêu tăng trƣởng và phát triển chung của nền kinh tế. Một cách cụ thể, hoạt động đầu tƣ công bao gồm: Lập, thẩm định, quyết định chủ trƣơng đầu tƣ; lập, thẩm định, quyết định chƣơng trình, dự án đầu tƣ công; Lập, thẩm định, phê duyệt, giao, triển khai thực hiện kế hoạch đầu tƣ công; Quản lý, sử dụng vốn đầu tƣ công; Theo dõi và đánh giá, kiểm tra, thanh tra kế hoạch, chƣơng trình, dự án đầu tƣ công. Cơ quan chuyên môn quản lý đầu tƣ công là đơn vị có chức năng quản lý đầu tƣ công thuộc Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ; đơn vị đƣợc giao quản lý đầu tƣ công của bộ, cơ quan trung ƣơng, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, tổ chức chính trị - xã hội, các cơ quan, tổ chức khác đƣợc giao kế hoạch đầu tƣ công; Sở Kế hoạch và Đầu tƣ; phòng, ban có chức năng quản lý đầu tƣ công thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã; Cơ quan quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công bao gồm Chính phủ, Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ, Ủy ban nhân dân các cấp. Phƣơng pháp quản lý đầu tƣ công tại Việt Nam dựa trên chính sách phân cấp quản lý đầu tƣ đƣợc định hƣớng bởi hai nguyên tắc:20 - Nguyên tắc thứ nhất là phân cấp theo quy mô, đây là một trong những tiêu chí chủ đạo trong quá trình quản lý đầu tƣ công ở Việt nam. Cụ thể là mức độ phân cấp đối với các chức năng và nhiệm vụ quản lý đầu tƣ công thƣờng phụ thuộc vào quy mô và tầm quan trọng của dự án, đƣợc chia thành các dự án quan trọng quốc gia, nhóm A, nhóm B, và nhóm C. - Nguyên tắc thứ hai là các dự án đầu tƣ công liên quan đến nguồn tài chính. Theo đó, chính quyền cấp tỉnh đƣợc quyền tự quyết gần nhƣ hoàn toàn đối với các dự án đầu tƣ từ ngân sách địa phƣơng. Phƣơng pháp, công cụ nhà nƣớc sử dụng để quản lý về đầu tƣ công về cơ bản là3: + Ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về đầu tƣ công. + Xây dựng và tổ chức thực hiện chiến lƣợc, chƣơng trình, kế hoạch, quy hoạch, giải pháp, chính sách đầu tƣ công. + Theo dõi, cung cấp thông tin về quản lý và sử dụng vốn đầu tƣ công. + Đánh giá hiệu quả đầu tƣ công; kiểm tra, thanh tra việc thực hiện các quy định của pháp luật về đầu tƣ công, việc tuân thủ quy hoạch, kế hoạch đầu tƣ công. + Xử lý vi phạm, giải quyết khiếu nại, tố cáo của tổ chức, cá nhân liên quan đến hoạt động đầu tƣ công. + Khen thƣởng cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thành tích trong hoạt động đầu tƣ công. + Hợp tác quốc tế về đầu tƣ công. 3 Nội dung quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công - Luật Đầu tƣ công.21 1.2.2.4. Những nhân tố ảnh hƣởng đến quản lý đầu tƣ công Quản lý đầu tƣ công là một quá trình phức tạp, chịu ảnh hƣởng của nhiều yếu tố từ khách quan đến chủ quan. Các nhân tố chủ yếu ảnh hƣởng đến quản lý đầu tƣ công là: - Năng lực của cơ quan nhà nƣớc: Đây là yếu tố mang tính quyết định đến kết quả đạt đƣợc của dự án. Để dự án đạt đƣợc kết quả mong muốn, các cơ quan thực hiện đầu tƣ công và quản lý đầu tƣ công cần phải bảo đảm nguồn nhân lực về số lƣợng và chất lƣợng (sự hiểu biết, trình độ, năng lực). Phải đảm bảo những ngƣời phụ trách chính trong dự án có trình độ, năng lực quản lý đáp ứng yêu cầu của dự án. - Kinh phí: đây là nhân tố không thể thiếu, khi muốn thực hiện công việc nhìn chung đều cần phải lên kế hoạch chuẩn bị bảo đảm đáp ứng đầy đủ kinh phí cho hoạt động đó. Đối với hoạt động đầu tƣ công, do đây chủ yếu là những hoạt động đầu tƣ xây dựng cơ bản quy mô lớn nên vấn đề kinh phí lại càng phải đƣợc quan tâm chặt chẽ. Nguồn kinh phí đầu tƣ công chủ yếu là từ ngân sách nhà nƣớc. Do nguồn ngân sách này còn phải chi đồng thời cho nhiều khoản chi khác nhau, nhiều dự án khác nhau nên việc bảo đảm đủ kinh phí cho hoạt động đầu tƣ diễn ra đúng tiến độ là vô cùng quan trọng. - Thủ tục hành chính và các quy định pháp luật: Việc thực hiện đầu tƣ công liên quan đến một loạt các quy chế và thủ tục hành chính trong lĩnh vực đầu tƣ xây dựng cơ bản, quản lý ngân sách. Về nguyên tắc, các thủ tục hành chính cần tạo ra trình tự ổn định và rành mạnh cho hoạt động quản lý tối ƣu, tạo điều kiện cho việc thực hiện dự án đƣợc thuận lợi. Các quy định pháp luật cần rõ ràng, minh bạch, có cách hiểu thống nhất, bảo đảm định hƣớng hoạt động của dự án công đáp ứng đúng mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội.22 - Bối cảnh thực tế: Các yếu tố kinh tế, xã hội, chính trị, tiến bộ khoa học ‬ công nghệ… đều có ảnh hƣởng đến hoạt động, kết quả đạt đƣợc của dự án đầu tƣ. Những biến động này đôi khi phải dẫn đến việc điều chỉnh dự án, hoặc không thực hiện dự án nữa do không còn phù hợp. - Công luận và thái độ của các nhóm có liên quan: Sự ủng hộ hay phản đối của công luận có tác động không nhỏ đến việc thực hiện dự án. Các dự án công bị ngƣời dân phản đối, ngăn chặn ngay từ khâu giải tỏa mặt bằng sẽ gặp rất nhiều khó khăn về sau. Bên cạnh đó, mỗi dự án đƣợc thực hiện sẽ mang lại lợi ích và bất lợi cho những nhóm đối tƣợng khác nhau và do vậy cũng sẽ nhận đƣợc sự ủng hộ và phản đối của các nhóm đối tƣợng tƣơng ứng. 1.3. Kinh nghiệm về quản lý đầu tƣ công của một số quốc gia trên thế giới và của một số tỉnh, thành phố trong nƣớc, những bài học rút ra 1.3.1. Kinh nghiệm quản lý hiệu quả đầu tƣ công trên thế giới và tại một số tỉnh, thành phố của Việt Nam 1.3.1.1. Kinh nghiệm quản lý đầu tƣ công tại một số nƣớc trên thế giới4 Đầu tƣ công là động lực chủ chốt cho sự tăng trƣởng và phát triển của quốc gia, dựng nên cơ sở hạ tầng xã hội, hỗ trợ hoạt động của tất cả các thành phần kinh tế. Là một trong những chi tiêu quan trọng nhất của Chính phủ, với mục đích tạo ra lợi ích trong tƣơng lai, đầu tƣ công thƣờng chiếm tỷ trọng lớn nhất trong tổng đầu tƣ, chi tiêu của xã hội. Tuy nhiên, ở mỗi quốc gia, với mức độ phát triển và thể chế khác nhau, vai trò, lĩnh vực đầu tƣ công cũng nhƣ chính sách quản lý hình thức đầu tƣ này có những đặc điểm riêng biệt. Qua nghiên cứu kinh nghiệm của một số nƣớc nhƣ Trung Quốc, Hàn Quốc, Nhật Bản và một số quốc gia châu Âu, Mỹ Latin, cho thấy việc quản lý trong các giai đoạn của quá trình đầu tƣ tại các nƣớc nhƣ sau: 4 Chính phủ, 2013. Báo cáo tổng hợp kinh nghiệm quốc tế về đầu tƣ công. Hà nội, tháng 8 năm 201323 a. Về kế hoạch đầu tư và quy hoạch phát triển Tại Trung Quốc, tất cả các dự án đầu tƣ công đều phải nằm trong quy hoạch đã đƣợc duyệt mới đƣợc chuẩn bị đầu tƣ. Trung Quốc có Luật riêng về Quy hoạch. Ủy ban Phát triển và Cải cách nhà nƣớc Trung Quốc là cơ quan đầu mối tổ chức thẩm định, tổng hợp, lập báo cáo thẩm định về các quy hoạch phát triển, trình Quốc Vụ viện (Chính phủ) phê duyệt; kiểm tra, tổng hợp kết quả thực hiện các quy hoạch đã đƣợc duyệt. Các Bộ, ngành, địa phƣơng căn cứ vào các quy hoạch phát triển đã đƣợc duyệt để đề xuất, xây dựng kế hoạch đầu tƣ và danh mục các dự án đầu tƣ (bằng vốn của ngân sách nhà nƣớc và vốn đầu tƣ của xã hội). Trung Quốc rất coi trọng khâu chủ trƣơng đầu tƣ dự án. Tất cả các dự án đầu tƣ công đều phải lập Báo cáo đề xuất dự án (kể cả các dự án đã có trong quy hoạch đã đƣợc phê duyệt). Việc điều chỉnh dự án (mục tiêu, quy mô, tổng mức đầu tƣ) nằm trong quy hoạch đã đƣợc phê duyệt phải đƣợc sự chấp thuận của cơ quan phê duyệt quy hoạch đó. Tại Hàn Quốc, hệ thống ngân sách đƣợc thực hiện và quản lý tập trung; trong đó, Bộ Chiến lƣợc và Tài chính giữ vai trò chủ đạo trong việc lập kế hoạch ngân sách cũng nhƣ chuẩn bị và thực hiện các chƣơng trình, dự án đầu tƣ công. Thông thƣờng, các quyết định liên quan tới ngân sách sẽ đƣợc đƣa ra sau khi có thỏa thuận giữa cơ quan có thẩm quyền và cơ quan có nhu cầu sử dụng vốn. Chính phủ ban hành Khung chỉ tiêu trung hạn cùng với chính sách ngân sách từ trên xuống. Việc phân bổ năm ngân sách bắt đầu bằng việc thảo luận về kế hoạch ngân sách đầu tƣ cho 5 năm. b. Về tổ chức quản lý đầu tư và thẩm định dự án Ở Trung Quốc, quản lý đầu tƣ công đƣợc phân quyền theo 04 cấp ngân sách: cấp Trung ƣơng, cấp tỉnh, cấp thành phố và cấp huyện, trấn. Cấp có thẩm quyền của từng cấp ngân sách có toàn quyền quyết định đầu tƣ các dự24 án sử dụng vốn từ ngân sách của cấp mình. Đối với các dự án đầu tƣ sử dụng vốn hỗ trợ từ ngân sách cấp trên phải lấy ý kiến thẩm định của các cơ quan liên quan của ngân sách cấp trên trƣớc khi phê duyệt chủ trƣơng đầu tƣ dự án. Việc thẩm định các dự án đầu tƣ ở tất cả các bƣớc (chủ trƣơng đầu tƣ, báo cáo khả thi, thiết kế kỹ thuật và tổng khái toán, thiết kế thi công và tổng dự toán, đấu thầu…) đều thông qua Hội đồng thẩm định của từng cấp và lấy ý kiến thẩm định của các cơ quan quản lý nhà nƣớc có liên quan cùng cấp và cấp trên nếu có sử dụng vốn hỗ trợ của ngân sách cấp trên. Hội đồng thẩm định của từng cấp do cơ quan đƣợc giao kế hoạch vốn đầu tƣ thành lập (Cơ quan quản lý chuyên ngành). Thành viên Hội đồng thẩm định bao gồm các chuyên gia có chuyên môn sâu thuộc lĩnh vực dự án yêu cầu, đƣợc lựa chọn theo hình thức rút thăm từ danh sách các chuyên gia đƣợc lập, quản lý ở từng cấp theo từng phân ngành. Các chuyên gia này đƣợc xác định là có trình độ chuyên môn thích hợp, đáp ứng yêu cầu thẩm định của từng dự án cụ thể. Trung Quốc có phân loại dự án quan trọng quốc gia trên cơ sở các tiêu chí về quy mô tổng mức đầu tƣ, quy mô tác động kinh tế - xã hội, môi trƣờng của dự án và quy mô sử dụng các nguồn tài nguyên, khoáng sản của quốc gia. Ví dụ, Quốc vụ viện Trung Quốc phê duyệt các dự án đầu tƣ có sử dụng vốn ngân sách nhà nƣớc và có tổng mức đầu tƣ từ 5 tỷ nhân dân tệ trở lên (tƣơng đƣơng khoảng 10.000 tỷ đồng). Tại Nhật Bản, các cơ quan quản lý và điều hành đầu tƣ công ngoài Chính phủ và các tập đoàn công cộng, cơ quan chính quyền quận, thành phố còn có sự tham gia của các tổ chức hợp tác đầu tƣ giữa nhà nƣớc và tƣ nhân. Tại Hàn Quốc, Trung tâm quản lý đầu tƣ hạ tầng công - tƣ thuộc Viện Phát triển Hàn Quốc là cơ quan chịu trách nhiệm tiến hành lập Báo cáo25 Nghiên cứu tiền khả thi đối với các dự án đầu tƣ công có quy mô lớn. Bộ Chiến lƣợc và Tài chính chịu trách nhiệm thẩm định, thông qua và quyết định việc loại bỏ hoặc chuyển sang giai đoạn nghiên cứu khả thi các dự án này, bao gồm: (1) Dự án dùng vốn ngân sách trung ƣơng có tổng mức đầu tƣ từ 50 tỷ won (tƣơng đƣơng 50 triệu USD) trở lên, bao gồm cả dự án xây dựng cơ sở hạ tầng và không xây dựng cơ sở hạ tầng nhƣ các chƣơng trình đầu tƣ nghiên cứu phát triển và phúc lợi xã hội; (2) Dự án dùng vốn ngân sách của địa phƣơng và các dự án hợp tác công tƣ có nguồn vốn hỗ trợ của ngân sách trung ƣơng trên 30 tỷ won (khoảng 30 triệu USD). Sau khi Bộ Chiến lƣợc và Tài chính thẩm định, Báo cáo nghiên cứu khả thi các dự án nêu trên sẽ đƣợc trình ra Quốc hội Hàn Quốc xem xét, quyết định. Ở Vƣơng quốc Anh, các dự án đƣờng bộ trị giá trên 500 triệu Bảng Anh (tƣơng đƣơng 16.500 tỷ đồng) cần đƣợc Bộ Tài chính phê duyệt công khai, trong khi mức độ tham gia của Bộ Tài chính vào quá trình rà soát thẩm định các dự án giao thông khác còn phụ thuộc vào quy mô và sự phức tạp của dự án. Ở Ailen và Vƣơng quốc Anh, các dự án cơ sở hạ tầng lớn là đối tƣợng điều trần công khai trƣớc khi kết thúc giai đoạn thẩm định. Ở Chi-lê, việc thẩm định dự án đƣợc thực hiện bởi Bộ lập kế hoạch dự án chứ không phải Bộ cấp tiền cho dự án. c. Về điều chỉnh dự án đầu tư Một số nƣớc có hệ thống quản lý đầu tƣ công tƣơng đối hiệu quả nhƣ Chi- lê, Ai-len, Hàn Quốc và Vƣơng quốc Anh đều áp dụng cơ chế cụ thể để xúc tiến rà soát thực hiện dự án nếu có sự thay đổi cơ bản về chi phí, tiến độ,26 và lợi nhuận ƣớc tính của dự án. Ví dụ ở Hàn Quốc, các dự án tự động đƣợc thẩm định lại nếu chi phí thực tế tăng thêm trên 20%; ở Chile, nếu giá bỏ thầu thấp nhất cao hơn giá dự toán từ 10% trở lên, dự án đó sẽ bị thẩm định lại. d. Về ủy thác đầu tư Ở Trung Quốc, doanh nghiệp nhà nƣớc không có cơ quan quản lý nhà nƣớc cấp trên, đƣợc toàn quyền quyết định về tổ chức, nhân sự, hành chính và hoạt động sản xuất kinh doanh theo quy định của pháp luật. Các cơ quan quản lý nhà nƣớc ở các cấp không trực tiếp quản lý các tổ chức sản xuất kinh doanh, cung cấp dịch vụ. Phần tài sản, cổ phần của nhà nƣớc ở các doanh nghiệp đƣợc quản lý theo quy định của pháp luật và do cơ quan quản lý công sản ở các cấp chịu trách nhiệm quản lý. Nói chung, các doanh nghiệp nhà nƣớc, doanh nghiệp có cổ phần của nhà nƣớc và các doanh nghiệp không có cổ phần của nhà nƣớc đều có quyền lợi, nghĩa vụ, trách nhiệm và cơ hội tiếp cận các nguồn lực, sản xuất kinh doanh, cung cấp dịch vụ nhƣ nhau. Trên cơ sở nền tảng là Nhà nƣớc không trực tiếp quản lý các tổ chức sản xuất kinh doanh, cung cấp dịch vụ nên toàn bộ các khối lƣợng công việc chính thực hiện theo hình thức ủy thác đầu tƣ bằng các hợp đồng ủy thác theo quy định pháp luật. Ví dụ: Việc lập báo cáo khả thi, thẩm định báo cáo khả thi, đấu thầu chọn nhà thầu; thực hiện đầu tƣ toàn bộ dự án hoặc từng hạng mục công trình có tính chất độc lập của dự án. Việc lựa chọn các tổ chức để ủy thác đầu tƣ đƣợc thực hiện thông qua đấu thầu theo quy định của Luật Mua sắm chính phủ, Luật Đấu thầu. Các trung tâm mua sắm chính phủ tổ chức đấu thầu, chọn ra các nhà thầu để ủy thác đầu tƣ theo quy định của pháp luật. Các Trung tân mua sắm Chính phủ là các tổ chức sự nghiệp đƣợc hình thành từ tổ chức mua sắm Chính phủ của Bộ Tài chính và các Sở Tài chính của các tỉnh. Kinh phí hoạt động của các trung tâm này đƣợc trang trải bằng27 nghiệm thu từ tỷ lệ phần trăm giá trị của các gói thầu do trung tâm đã tổ chức đấu thầu theo quy định của pháp luật. Trung Quốc có đội ngũ các doanh nghiệp làm dịch vụ tổ chức đấu thầu mua sắm cho các cơ quan nhà nƣớc, các doanh nghiệp khác với trình độ khá chuyên nghiệp. Việc áp dụng rộng rãi hình thức ủy thác đầu tƣ đã góp phần làm giảm lãng phí, thất thoát trong đầu tƣ công, nâng cao hiệu quả đầu tƣ, chất lƣợng các công trình đầu tƣ. e. Về giám sát, kiểm tra, đánh giá đầu tư Tại Vƣơng quốc Anh, Hàn Quốc, Chi-lê, Ai-len…, việc kiểm tra, đánh giá hoàn thành dự án đƣợc thực hiện thông qua chính sách hậu kiểm. Ở Chi-lê và Hàn Quốc, quan chức thƣờng giữ vai trò lớn trong việc kiểm tra tài sản hoàn thành so với kế hoạch dự án. Tại Ai-len và Vƣơng quốc Anh, đánh giá hoàn thành dự án là đánh giá tác động của dự án đầu tƣ dựa trên kết quả đầu ra. Tại bốn quốc gia này, các dự án đầu tƣ đều phải đƣợc kiểm toán. Riêng Ai-len và Vƣơng quốc Anh, cơ chế rà soát đặc biệt đƣợc thực hiện nhằm phát hiện những nhân tố mang tính hệ thống ảnh hƣởng tới chi phí và chất lƣợng của dự án. Ở Trung Quốc, việc tổ chức giám sát các dự án đầu tƣ công đƣợc thực hiện thông qua nhiều cấp, nhiều vòng giám sát khác nhau. Mục đích giám sát đầu tƣ của cơ quan Chính phủ là đảm bảo đầu tƣ đúng mục đích, đúng dự án, đúng quy định và có hiệu quả. Cơ quan có dự án phải bố trí ngƣời thực hiện giám sát dự án thƣờng xuyên theo quy định pháp luật. Ủy ban phát triển và cải cách từng cấp chịu trách nhiệm tổ chức giám sát các dự án đầu tƣ thuộc phạm vi quản lý của cấp mình, có bộ phận giám sát đầu tƣ riêng. Khi cần thiết có thể thành lập tổ đặc nhiệm để thực hiện giám sát trực tiếp tại nơi thực hiện dự án. Ủy ban phát triển và Cải cách thành lập và chủ trì các tổ giám sát đầu tƣ liên ngành với sự tham gia của các cơ quan tài28 chính, chống tham nhũng, quản lý chuyên ngành cùng cấp và các cơ quan, địa phƣơng có liên quan. Nhƣ vậy, trong quá trình phát triển, các nƣớc đều không ngừng nghiên cứu hoàn thiện cơ sở luật pháp, chính sách về sử dụng vốn nhà nƣớc đáp ứng yêu cầu quản lý sử dụng có hiệu quả nguồn vốn này phù hợp với hoàn cảnh trong từng giai đoạn phát triển. Kinh nghiệm nƣớc ngoài cho thấy, đối với các nƣớc đang phát triển nhƣ Việt Nam, cần thiết phải có một văn bản pháp lý đủ mạnh để quản lý quá trình đầu tƣ công một cách toàn diện và hiệu quả, vì việc sử dụng vốn Nhà nƣớc, nhất là nguồn vốn ngân sách chi đầu tƣ phát triển của Việt Nam chiếm tỷ trọng không nhỏ trong tổng cân đối ngân sách nhà nƣớc hiện nay. 1.3.1.2. Kinh nghiệm quản lý đầu tƣ công tại một số tỉnh, thành phố của Việt Nam Ở Việt Nam, đầu tƣ từ khu vực nhà nƣớc đã trở thành một động lực quan trọng trong việc thúc đẩy tăng trƣởng và quá trình chuyển đổi cơ cấu nền kinh tế thời gian qua, tạo ra các tác động lan tỏa lớn, nhất là các dự án phát triển kết cấu hạ tầng giao thông. Đầu tƣ Nhà nƣớc đã phát huy vai trò đặc biệt quan trọng trong những giai đoạn kinh tế khó khăn, đầu tƣ từ các khu vực khác suy giảm (ví dụ nhƣ giai đoạn 2008-2009). Cơ cấu đầu tƣ công đã có một số chuyển biến theo chiều hƣớng tích cực. Đã tăng cƣờng đầu tƣ cho cơ sở hạ tầng, góp phần tích cực cải thiện môi trƣờng đầu tƣ, thúc đẩy tăng trƣởng kinh tế, xử lý bất hợp lý vùng miền; đã chú trọng đầu tƣ cho các ngành nghề có lợi thế cạnh tranh trong nền kinh tế. Ngân sách nhà nƣớc cũng đã tập trung nhiều hơn cho đầu tƣ phát triển con ngƣời, nâng cao trình độ lực lƣợng lao động. Cụ thể, trong tổng mức đầu tƣ phát triển từ NSNN, đầu tƣ cho phát triển cơ sở hạ tầng chiếm một tỷ trọng khá lớn. Bình quân giai đoạn 2001-2010, chi cho đầu tƣ phát triển cơ sở hạ29 tầng bằng khoảng 95% tổng chi đầu tƣ phát triển từ. Nguồn lực NSNN đã đƣợc tập trung cho việc phát triển các dự án hạ tầng thiết yếu trong nền kinh tế, các dự án không có khả năng hoàn vốn trực tiếp. Trong công tác quản lý đầu tƣ xây dựng công trình đã hình thành đƣợc bộ khung pháp luật tƣơng đối đồng bộ để điều chỉnh các hoạt động đầu tƣ nói chung và đầu tƣ nhà nƣớc nói riêng. Hệ thống pháp luật liên quan đến đầu tƣ đến nay cơ bản đã bao quát đƣợc hầu hết hoạt động đầu tƣ từ khu vực nhà nƣớc. Bên cạnh những mặt làm đƣợc, vẫn còn những hạn chế đó là: - Mô hình tăng trƣởng vẫn theo chiều rộng, chủ yếu dựa vào sự tăng vốn đầu tƣ, sử dụng lao động giá rẻ, khai thác tài nguyên và gia công hàng xuất khẩu. - Hiệu quả đầu tƣ công (theo hệ số ICOR) có xu hƣớng giảm dần. Nguyên nhân cơ bản của tình trạng hiệu quả sử dụng vốn có xu hƣớng giảm là do tình trạng đầu tƣ còn dàn trải và tiến độ chậm của nhiều dự án lớn. - Tỷ trọng đầu tƣ công trong tổng đầu tƣ xã hội còn và có xu hƣớng giảm chậm. - Tình trạng đầu tƣ công thiếu quy hoạch, đầu tƣ phân tán, đầu tƣ thiếu đồng bộ, đầu tƣ cùng lúc vào nhiều dự án… vẫn còn xảy ra. Một số dự án triển khai chậm, kéo dài tiến độ, làm tăng chi phí đầu tƣ và chậm đƣa công trình vào sử dụng; thậm chí có công trình đã đƣa vào sử dụng nhƣng hiệu quả đầu tƣ không đạt nhƣ mong muốn và dự tính ban đầu. - Nguồn vốn đầu tƣ phát triển còn hạn chế trong khi nhu cầu đầu tƣ công lớn và tăng nhanh nên việc bố trí đầu tƣ công còn dàn trải, làm giảm hiệu quả trong đầu tƣ xây dựng cơ bản.30 - Việc triển khai các phƣơng thức đầu tƣ mới nhằm kêu gọi đầu tƣ tƣ nhân vào cơ sở hạ tầng nhƣ hợp tác công tƣ (PPP), BOT, BTO, BT… chƣa đƣợc quan tâm chú ý. Còn thiếu các cơ chế mang tính đột phá và vƣợt trội trong kêu gọi, thu hút nguồn lực đầu tƣ trong và ngoài nƣớc. - Các dự án đầu tƣ có tiến độ triển khai rất chậm, nhất là các dự án trọng điểm do các nguyên nhân nhƣ giải phóng mặt bằng, thiếu vốn, nhà thầu năng lực kém và khả năng quản lý đầu tƣ công của tỉnh, thành phố còn kém hiều quả. a. Quản lý dự án đầu tư công tại thành phố Hà Nội. Tình hình quản lý đầu tƣ xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách Nhà nƣớc của thành phố Hà Nội Hà nội đã xây dựng quy hoạch, kế hoạch định hƣớng đầu tƣ xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách Nhà nƣớc. Thực hiện quy hoạch, kế hoạch trong định hƣớng đầu tƣ XDCB, việc quản lý đầu tƣ và xây dựng đối với các dự án đầu tƣ, thành phố Hà Nội đã có sự phân cấp rõ ràng. Ngày 3/1/2012 UBND Thành phố Hà Nội đã đƣa ra Kế hoạch số 01/KH-UBND về việc thực hiện quy hoạch chung xây dựng Thủ đô Hà Nội giai đoạn 2011 - 2015. Kế hoạch triển khai thực hiện trên toàn bộ 29 quận, huyện, thị xã thuộc thành phố Hà Nội, trong giai đoạn từ năm 2011 đến năm 2015, trong đó tập trung thực hiện giai đoạn 2011 - 2012. Xây dựng hệ thống luật pháp, chính sách và các công cụ quản lý vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nƣớc. Quản lý việc triển khai các dự án đối với vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản từ ngân sách của Nhà nƣớc Tại Quyết định 09/2012/QĐ-UBND ngày 21/5/2012 đã phân cấp, ủy quyền quyết định đầu tƣ để quản lý đầu tƣ công trên địa bàn. Quy định này quy định một số nội dung về trình tự, thủ tục và trách nhiệm của các cơ quan31 trong quản lý đầu tƣ và xây dựng đối với các dự án đầu tƣ trên địa bàn Thành phố Hà Nội, bao gồm dự án đầu tƣ sử dụng vốn ngân sách nhà nƣớc của Thành phố, dự án đầu tƣ sử dụng vốn ngoài ngân sách nhà nƣớc và dự án đầu tƣ theo các hình thức Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao (BOT), Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh (BTO), Xây dựng - Chuyển giao (BT), dự án đầu tƣ thực hiện theo hình thức đối tác công - tƣ (PPP). Nguyên tắc quản lý đối với dự án đầu tƣ: - Ủy ban nhân dân các cấp thực hiện quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ và xây dựng đối với các dự án phù hợp với quy định về phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, quản lý đầu tƣ và xây dựng của Thành phố. - Dự án đầu tƣ phải đƣợc quản lý theo quy hoạch, cân đối chung về kế hoạch đầu tƣ phát triển kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ, đảm bảo sử dụng hiệu quả các nguồn lực của nhà nƣớc, phát huy các nguồn lực đầu tƣ xã hội; tuân thủ theo quy định của pháp luật về đầu tƣ, xây dựng và pháp luật liên quan; bảo đảm an ninh, an toàn, trật tự xã hội và bảo vệ môi trƣờng. - Đối với các dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nƣớc của Thành phố, Ủy ban nhân dân các cấp xác định chủ trƣơng đầu tƣ khi quyết định cho phép thực hiện chuẩn bị đầu tƣ dự án, quyết định đầu tƣ, quản lý quá trình thực hiện dự án đến khi nghiệm thu, bàn giao đƣa công trình vào khai thác sử dụng và bố trí kế hoạch vốn để thực hiện. - Đối với các dự án sử dụng vốn ngoài ngân sách nhà nƣớc và dự án thực hiện theo các hình thức hợp đồng, Ủy ban nhân dân thành phố quản lý thông qua lựa chọn nhà đầu tƣ thực hiện đầu tƣ dự án (đối với dự án có sử dụng đất), lựa chọn nhà đầu tƣ đàm phán hợp đồng dự án (đối với dự án thực hiện theo các hình thức hợp đồng) và quản lý quá trình thực hiện theo quy định của pháp luật.32 - Đối với các dự án sử dụng vốn tín dụng do cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền của Thành phố bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tƣ phát triển của Thành phố và dự án do doanh nghiệp có vốn nhà nƣớc Thành phố chi phối đầu tƣ bằng vốn đầu tƣ phát triển của doanh nghiệp, vốn khấu hao cơ bản của doanh nghiệp, Ủy ban nhân dân thành phố quản lý về chủ trƣơng, quy mô đầu tƣ và quản lý quá trình thực hiện theo quy định của pháp luật đối với từng loại vốn. Để tạo điều kiện cho công tác quản lý đầu tƣ công, thành phố Hà Nội Quy định cụ thể trình tự triển khai thực hiện thực hiện dự án gồm các bƣớc nhƣ sau: Bƣớc 1. Chuẩn bị đầu tƣ. - Quyết định cho phép thực hiện chuẩn bị đầu tƣ; - Lập dự án đầu tƣ (báo cáo nghiên cứu khả thi); - Lập, thẩm định và phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trƣờng (trừ các trƣờng hợp chỉ thực hiện đăng ký bản cam kết bảo vệ môi trƣờng); - Thẩm định và phê duyệt dự án đầu tƣ. Bƣớc 2. Thực hiện đầu tƣ. - Lập, thẩm định và phê duyệt thiết kế, dự toán; - Giao đất để thực hiện dự án; - Thực hiện bồi thƣờng, hỗ trợ tái định cƣ và giải phóng mặt bằng (nếu có); - Lựa chọn nhà thầu thực hiện dự án; - Xây dựng công trình; Bƣớc 3. Kết thúc dự án đầu tƣ đƣa vào khai thác sử dụng.33 - Nghiệm thu, bàn giao đƣa vào khai thác sử dụng và thực hiện bảo hành, bảo trì; - Quyết toán vốn đầu tƣ và phê duyệt quyết toán. b. Quản lý đầu tư công tại thành phố Đà Nẵng. Đầu tƣ công ở Đà Nẵng đã có những đóng góp quan trọng vào quá trình phát triển kinh tế - xã hội của Thành phố. Đầu tƣ công ở Đà Nẵng có một đặc điểm khá đặc biệt, đó là tỷ trọng của vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản có nguồn gốc từ thu tiền sử dụng đất trong tổng vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản là khá cao. Để tạo nguồn cho đầu tƣ xây dựng kết cấu hạ tầng, Đà Nẵng đã triển khai chủ trƣơng “khai thác quỹ đất phát triển hạ tầng giao thông, kinh tế - xã hội”, do vậy đã làm cho tỷ trọng này của thành phố Đà Nẵng luôn ở mức khá cao, đạt mức cao nhất là 70,86% năm 2008 và thấp nhất là 49,35% năm 2010. Tuy nhiên, tỷ trọng này đang có xu hƣớng giảm dần khi mà quỹ đất của thành phố đang ngày càng thu hẹp. Để quản lý đầu tƣ công, thành phố Đà Nẵng cũng ban hành Quyết định số 04 /2010/QĐ-UBND, ngày 12 tháng 02 năm 2010 Quy định một số vấn đề về mua sắm, quản lý đầu tƣ và xây dựng trên địa bàn thành phố Đà Nẵng. Văn bản này quy định việc phân cấp, uỷ quyền một số thẩm quyền của UBND thành phố Đà Nẵng về mua sắm tài sản, quản lý đầu tƣ và xây dựng đối với các dự án sử dụng vốn Nhà nƣớc chiếm tỷ trọng từ 30% tổng mức đầu tƣ trở lên do UBND thành phố, các cơ quan, đơn vị quản lý nhà nƣớc và UBND các quận, huyện thuộc thành phố quản lý thực hiện trên địa bàn thành phố Đà Nẵng.34 1.3.2. Những bài học rút ra có thể áp dụng cho quá trình quản lý đầu tƣ công tại tỉnh Hà Nam Nhƣ vậy, qua tìm hiểu, trong quá trình phát triển, các nƣớc đều không ngừng nghiên cứu hoàn thiện cơ sở pháp lý, chính sách về sử dụng vốn nhà nƣớc đáp ứng yêu cầu quản lý, sử dụng có hiệu quả vốn ngân sách nhà nƣớc để đầu tƣ phát triển cơ sở hạ tầng phù hợp với hoàn cảnh từng giai đoạn phát triển. Kinh nghiệm rút ra cho thấy, đối với các nƣớc đang phát triển nhƣ Việt Nam nói chung và với một tỉnh nghèo, đang trong quá trình phát triển mạnh mẽ nhƣ Hà Nam nói riêng, cần phải có một văn bản pháp lý đủ mạnh, một quy trình quản lý đầu tƣ công chặt chẽ, hiệu quả để quản lý quá trình đầu tƣ công một cách toàn diện và hiệu quả. Vì đầu tƣ công đóng một vai trò đặc biệt quan trọng trong quá trình xây dựng đất nƣớc, xây dựng địa phƣơng, đầu tƣ công là động lực chủ chốt cho sự tăng trƣởng và phát triển của quốc gia, của một tỉnh, đầu tƣ công dựng nên cơ sở hạ tầng xã hội, hỗ trợ hoạt động của tất cả các thành phần kinh tế. Là một trong những chi tiêu quan trọng nhất của một chính phủ, chính quyền địa phƣơng, với mục đích tạo ra lợi ích trong tƣơng lai, đầu tƣ công thƣờng chiếm tỷ trọng lớn nhất trong tổng đầu tƣ, chi tiêu của xã hội. Để quản lý đầu tƣ công đạt hiệu quả, cần có các yếu tố sau đây: - Một là, có quy hoạch và chiến lược đầu tư hoàn chỉnh: tất cả các dự án đầu tƣ công đều phải nằm trong quy hoạch đã đƣợc duyệt mới đƣợc chuẩn bị đầu tƣ. Các ngành, địa phƣơng căn cứ vào các quy hoạch phát triển đã đƣợc duyệt để đề xuất, xây dựng kế hoạch đầu tƣ và danh mục các dự án đầu tƣ.35 - Hai là, thẩm định dự án: Việc thẩm định các dự án đầu tƣ ở tất cả các bƣớc: chủ trƣơng đầu tƣ, báo cáo khả thi, thiết kế kỹ thuật và tổng khái toán, thiết kế thi công và tổng dự toán, đấu thầu. - Ba là, về điều chỉnh dự án: Nếu dự án có sự thay đổi cơ bản về chi phí, tiến độ… thì phải áp dụng cơ chế cụ thể để xúc tiến rà soát, đánh giá lại dự án. - Bốn là, giám sát, kiểm tra, đánh giá đầu tư: Mục đích giám sát đầu tƣ là đảm bảo đầu tƣ đúng mục đích, đúng dự án, đúng quy định và có hiệu quả. Việc kiểm tra, đánh giá hoàn thành dự án đƣợc thực hiện thông qua chính sách hậu kiểm, các dự án đầu tƣ đều phải đƣợc kiểm toán nhằm phát hiện những nhân tố mang tính hệ thống ảnh hƣởng tới chi phí và chất lƣợng của dự án.36 Chƣơng 2 PHƢƠNG PHÁP VÀ THIẾT KẾ NGHIÊN CỨU LUẬN VĂN 2.1. Phƣơng pháp nghiên cứu Để thực hiện đề tài của mình, học viên sử dụng phƣơng pháp nghiên cứu định tính trên cơ sở lý thuyết về Khung Chẩn đoán cho việc đánh giá quản lý đầu tƣ công của Ngân hàng Thế giới. Khung lý thuyết chẩn đoán đánh giá hiệu quả quản lý đầu tƣ công này cung cấp hƣớng dẫn cho các quốc gia có liên quan để có một đánh giá thực tế và khách quan về chất lƣợng, hiệu quả đầu tƣ công trong bối cảnh chính phủ tìm cách huy động các nguồn tài chính bổ sung cho đầu tƣ. Cách tiếp cận này cung cấp một nền tảng đánh giá khách quan cũng nhƣ phục vụ để làm nổi bật những điểm yếu cần đƣợc giải quyết trong việc sử dụng các nguồn lực tài chính để đầu tƣ công và thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội. Cách thực hiện nghiên cứu đề tài này là so sánh thực trạng của quản lý đầu tƣ công ở tỉnh Hà Nam với chuẩn mực quản lý đầu tƣ công lý tƣởng (đƣợc tổng kết từ lý thuyết và kinh nghiệm quốc tế) nêu trên, để từ đó tìm ra những ƣu điểm, hạn chế trong quản lý đầu tƣ công ở tỉnh Hà Nam, trên cơ sở đó đƣa ra các khuyến nghị thích hợp để hoàn thiện công tác quản lý đầu tƣ công ở tỉnh Hà Nam nói riêng và cả nƣớc nói chung. 2.1.1. Các phƣơng pháp cụ thể đƣợc sử dụng trong nghiên cứu 2.1.1. 1. Phƣơng pháp nghiên cứu qua tài liệu Đây là phƣơng pháp phổ biến để thực hiện việc đánh giá ban đầu, thu thập số liệu thông qua các báo cáo, niêm giám thống kê, các bài nghiên cứu khoa học. Học viên nghiên cứu, thu thập dữ liệu có sẵn ngay trong cơ quan mình và các nguồn từ bên ngoài. Thông tin có thể dƣới dạng giấy tờ hoặc dạng số hóa về các vấn đề nhƣ: tổng quan về đầu tƣ công của quốc gia, quốc tế, các tỉnh trong nƣớc, báo cáo tình hình đầu tƣ công trên địa bàn tỉnh Hà Nam.37 2.1.1.2. Phƣơng pháp quan sát Phƣơng pháp quan sát cung cấp thông tin về hành vi, hình ảnh thực tế cho phép hiểu rõ hơn vấn đề đƣợc nghiên cứu. Bằng phƣơng pháp này, tác giả có thể quan sát quá trình quản lý các công trình đầu tƣ công đã đƣợc thực hiện, từ đó có thể đánh giá một cách khái quát tình hình sử dụng, hiệu quả, tiến độ, chất lƣợng của các công trình đầu tƣ công, từ đó có những nhận định mang tính thực tế. 2.1.1.3. Các phƣơng pháp thống kê, phân tích và bảng biểu Thống kê, so sánh, phân tích và bảng biểu đƣợc sử dụng để mô tả những đặc tính cơ bản của dữ liệu thu thập đƣợc từ nghiên cứu qua các cách thức khác nhau. Thống kê, so sánh, phân tích và bảng biểu cung cấp những tóm tắt đơn giản về mẫu và các thƣớc đo. Cùng với phân tích đồ họa đơn giản, chúng tạo ra nền tảng của mọi phân tích định lƣợng về số liệu. Để hiểu đƣợc các hiện tƣợng và ra quyết định đúng đắn, cần nắm đƣợc các phƣơng pháp cơ bản của mô tả dữ liệu. Có rất nhiều kỹ thuật hay đƣợc sử dụng. Có thể phân loại các kỹ thuật này nhƣ sau: - Biểu diễn dữ liệu bằng đồ họa trong đó các đồ thị mô tả dữ liệu hoặc giúp so sánh dữ liệu; - Biểu diễn dữ liệu thành các bảng số liệu tóm tắt về dữ liệu; - Thống kê tóm tắt (dƣới dạng các giá trị thống kê đơn nhất) mô tả dữ liệu. 2.1.2. Mô tả phƣơng pháp phƣơng pháp nghiên cứu. Các hạn chế, các giả định và phạm vi hiệu lực - Cách tiếp cận trong phƣơng pháp nghiên cứu này bắt đầu với một mô tả về các tính năng chính "cần phải có" của một hệ thống đầu tƣ công hoạt động hiệu quả. Đối với các tính năng "phải có", trọng tâm là về các quá trình cơ bản có khả năng mang lại sự đảm bảo lớn nhất của quản lý hiệu quả trong38 các quyết định đầu tƣ công. Cách tiếp cận này không tìm cách xác định thực hành tốt nhất, mà là để xác định các tính năng “cần phải có” để giảm thiểu rủi ro và cung cấp một hệ thống để quản lý hiệu quả các khoản đầu tƣ công. - Đặc điểm thứ hai của phƣơng pháp này là việc sử dụng các chỉ số chẩn đoán các điều kiện đầu vào, quy trình và kết quả đầu ra sẽ cho phép chúng ta đánh giá các hoạt động của hệ thống đầu tƣ công thực tế. Những chỉ số này sẽ chỉ ra các công cụ không hiệu quả và có thể giúp xác định các điểm nút mà tại đó các quá trình hiện tại có thể thất bại. Tƣơng tự nhƣ vậy, một tỷ lệ rất thấp dự án hoàn thành thƣờng cung cấp một dấu hiệu mạnh mẽ rằng các chức năng “then chốt” ƣu tiên lựa chọn dự án đầu tƣ công phù hợp với nguồn lực sẵn có không đƣợc thực thi một cách hiệu quả. Lập kế hoạch, quản lý dự án và sự chậm trễ đầu tƣ cũng có thể đóng góp vào kết quả này. - Sử dụng phƣơng pháp này trong nghiên cứu là việc sử dụng một hệ thống chẩn đoán tƣơng đối thực tế để từ hệ thống cơ bản này xác định các khía cạnh cấu trúc của các quyết định đầu tƣ công và quá trình quản lý có thể yếu và cần sự chú ý, điều chỉnh. Phân tích khoảng cách sẽ đƣợc bổ sung bằng các chỉ số chẩn đoán để xác định các lĩnh vực yếu kém có khả năng làm hiệu quả đầu tƣ công thấp. Nhƣ với bất kỳ chẩn đoán nào, phán đoán tốt về động lực và khả năng vấn đề cơ bản cần thiết để bổ sung cho phân tích khoảng cách và các chỉ số chẩn đoán. - Về nguyên tắc, một chẩn đoán tốt sẽ cho phép cải cách tập trung nguồn lực quản lý và kỹ thuật khan hiếm, nơi họ sẽ mang lại tác động lớn nhất. Phƣơng pháp tiếp cận dựa trên một khung thể chế xác định rõ ràng và công nhận vai trò của các tổ chức, năng lực, và ƣu đãi. Nó là rộng rãi phù hợp với cách tiếp cận trong chi tiêu công và trách nhiệm tài chính (PEFA) sáng kiến39 nhằm giải quyết các vấn đề rộng hơn về quản lý chi tiêu công. Nhƣ khuôn khổ PEFA, chẩn đoán sử dụng các chỉ số đƣợc xác định rõ triệu chứng có thể đƣợc khách quan đánh giá và cung cấp thông tin có thể đƣợc sử dụng để xác định các khu vực có vấn đề. Xác định này sẽ cho phép (và thƣờng là yêu cầu) đánh giá chi tiết hơn để phát triển các biện pháp chế cho các vấn đề đƣợc xác định. Vì vậy, họ có thể thúc đẩy các chính phủ tiến hành đánh giá định kỳ tự hiệu quả đầu tƣ công và cải cách thiết kế để cải thiện hệ thống chính phủ. 2.1.3. Thiết kế nghiên cứu và mô tả các chỉ tiêu nghiên cứu Quản lý đầu tƣ công là một hệ thống tổng thể, bắt đầu từ việc hình thành những định hƣớng lớn trong chính sách đầu tƣ công cho đến việc thẩm định, lựa chọn, lập ngân sách, thực thi, và đánh giá các dự án đầu tƣ cụ thể, với mục đích là đảm bảo hiệu quả và hiệu lực của đầu tƣ công, qua đó đạt đƣợc mục tiêu tăng trƣởng và phát triển chung của nền kinh tế. Theo Ngân hàng Thế giới, quy trình quản lý đầu tƣ công phải bao gồm tám nội dung và đƣợc tóm tắt nhƣ sơ đồ 3.1. a. Định hướng đầu tư, xây dựng dự án và sàng lọc bước đầu - Định hƣớng chiến lƣợc đầu tƣ: Đây là xuất phát điểm của quy trình quản lý đầu tƣ công, đƣợc thể hiện qua chiến lƣợc hay kế hoạch tổng thể do cấp quyết định cao nhất đề ra. Định hƣớng này giúp cho hoạt động đầu tƣ công của phản ảnh đƣợc các ƣu tiên của tỉnh, đồng thời cũng giúp cho việc xây dựng chƣơng trình và ra quyết định đầu tƣ của các sở - ngành và của các huyện, thành phố. - Xây dựng dự án đầu tƣ: Căn cứ vào định hƣớng chiến lƣợc đầu tƣ, các sở - ngành và của các huyện, thành phố xây dựng các hồ sơ dự án trong đó bao gồm các thông tin cơ bản nhƣ sự cần thiết, mục tiêu, các hoạt động40 Hình 2.1. Sơ đồ các bƣớc thực hiện đầu tƣ công cần phải có. Định hƣớng đầu tƣ, xây dựng dự án và sàng lọc bƣớc đầu Thẩm định dự án chính thức Đánh giá độc lập đối với thẩm định dự án Lựa chọn và lập ngân sách dự án Triển khai dự án Điều chỉnh dự án Vận hành dự án Đánh giá và kiểm toán sau khi hoàn thành dự án chính, ngân sách dự toán, tiến độ thực hiện, kết quả kỳ vọng … của dự án. - Sàng lọc dự án bƣớc đầu: Mục đích của bƣớc này là đảm bảo dự án do các sở - ngành và của các huyện, thành phố đề xuất đảm bảo thỏa mãn các41 điều kiện tối thiểu để có thể đƣợc xem xét ở các bƣớc kế tiếp. Các điều kiện tối thiểu này bao gồm sự cần thiết, tính nhất quán đối với các ƣu tiên của chính phủ, và sự phù hợp về tài khóa. Sàng lọc tốt ở khâu này sẽ giúp tiết kiệm thời gian và nguồn lực ở những bƣớc sau. b. Thẩm định dự án chính thức - Đánh giá tiền khả thi: Mục đích của bƣớc này là xác định nhanh tính khả thi của dự án (chẳng hạn nhƣ thông qua phân tích nhanh về chi phí và lợi ích cũng nhƣ khả năng thu xếp tài chính) và nhận diện một số lựa chọn thay thế cho dự án trƣớc khi tiến hành đánh giá khả thi đầy đủ. - Đánh giá khả thi: Dự án sẽ phải qua một quy trình và quy chuẩn thẩm định đầy đủ và nghiêm ngặt. Cụ thể là dự án sẽ đƣợc phân tích chi phí và lợi ích một cách chi tiết, đƣợc thẩm định tính khả thi về tài chính, kinh tế, và xã hội. Bên cạnh đó, dự án cũng phải đƣợc đánh giá cẩn thận về những rủi ro tiềm tàng, về tính bền vững, cũng nhƣ về tác động môi trƣờng và xã hội. Chất lƣợng của đánh giá khả thi phụ thuộc vào động cơ, tính khách quan, năng lực, và chất lƣợng dữ liệu của tổ chức đánh giá. c. Đánh giá độc lập đối với thẩm định dự án Sự lạc quan thái quá và thiếu khách quan đối với các dự án đầu tƣ công (do xác định chi phí quá thấp và lợi ích quá cao) là hiện tƣợng phổ biến ở các nƣớc đang phát triển. Chính vì vậy, luôn có nhu cầu kiểm tra tính chân thực và khách quan của hoạt động thẩm định dự án, đặc biệt là đối với những dự án lớn, hơn nữa lại do chính cơ quan thực hiện tự thẩm định. Trong trƣờng hợp có nguy cơ xung đột lợi ích nghiêm trọng thì thậm chí nên sử dụng tƣ vấn độc lập ngay từ khâu thẩm định dự án. d. Lựa chọn và lập ngân sách dự án Bất kỳ dự án đầu tƣ công nào đều là một bộ phận của kế hoạch đầu tƣ42 công tổng thể, vì vậy việc lựa chọn và lập ngân sách dự án phải đƣợc cân nhắc phù hợp với chu kỳ ngân sách (hàng năm, trung hạn, và dài hạn) để đảm bảo dự án phù hợp với ƣu tiên và khả thi về mặt tài khóa trong từng chu kỳ ngân sách. Để đảm bảo tính công bằng và tăng cƣờng hiệu lực giám sát sau này, các tiêu thức lựa chọn dự án phải đƣợc công khai. Đầu tƣ công hiệu quả không chỉ phụ thuộc vào việc lựa chọn dự án tốt mà còn phụ thuộc vào chất lƣợng của hoạt động quản lý và bảo trì tài sản. Ngân sách chi thƣờng xuyên vì vậy phải đƣợc điều chỉnh thích hợp để phản ánh những khoản chi mới phát sinh này. e. Triển khai dự án Sự thành công hay thất bại trong triển khai dự án phụ thuộc vào nhiều nhân tố, trong đó bao gồm: (1) lựa chọn đúng dự án tốt; (2) lập ngân sách chính xác; (3) chuẩn bị các điều kiện cần về năng lực quản lý tài chính, tổ chức bộ máy và nhân sự, thu hồi đất; (4) kế hoạch mua sắm máy móc, vật tƣ; (5) theo dõi và quản lý chi phí; (6) quản lý các rủi ro phát sinh làm ảnh hƣởng tới tiến độ và chi phí của dự án. Bản thân từng nhiệm vụ này đều rất phức tạp, vì vậy phải có những hƣớng dẫn cần thiết cho việc triển khai dự án. Về các mặt tổ chức, việc bố trí nhân sự, xây dựng bộ máy quản lý, dự kiến tiến độ…, tất cả phải đƣợc chuẩn bị kỹ càng và thực tế. Quy trình đấu thầu công khai, công bằng, và hiệu quả cũng cần đƣợc xây dựng và công bố. Cũng cần lƣờng trƣớc những cơ chế để ngăn chặn hoặc giảm thiểu nguy cơ tăng chi phí trong tƣơng lai. f. Điều chỉnh dự án Trong quá trình triển khai dự án, có thể xuất hiện những tình huống mới ảnh hƣởng đến thiết kế, tiến độ, hay chi phí của dự án. Vì vậy, hoạt động quản lý dự án cần có một sự linh hoạt nhất định để có thể ứng phó với những tình huống này. Tuy nhiên, để tránh khả năng những điều chỉnh này bị lợi dụng cũng nhƣ để giảm chi phí điều chỉnh, cần thực hiện thật tốt các khâu ở phía43 trƣớc, đặc biệt là các khâu thẩm định, lựa chọn, ký kết hợp đồng xây lắp, mua sắm, lập kế hoạch và chuẩn bị các điều kiện cần thiết để triển khai dự án. Đồng thời, hoạt động kiểm tra, giám sát, đánh giá định kỳ cũng cần đƣợc thực hiện để có đƣợc bức tranh cập nhật về tình hình triển khai dự án, đặc biệt là về chi phí và lợi ích. Bên cạnh đó cũng cần có cơ chế để đình chỉ thậm chí hủy bỏ các dự án đƣợc phát hiện là kém hiệu quả và lãng phí. g. Vận hành dự án Sau khi dự án đầu tƣ công hoàn tất, cần phải có một quá trình (1) bàn giao dự án cho tổ chức vận hành; (2) vận hành dự án; (3) bảo trì, bảo dƣỡng tài sản hình thành từ dự án; (4) hạch toán chính xác và kịp thời những thay đổi về giá trị tài sản; (5) và đánh giá mức độ hữu dụng của dự án căn cứ vào chất lƣợng và số lƣợng dịch vụ nó mang lại. h. Đánh giá và kiểm toán sau khi hoàn thành dự án Đây là một khâu rất quan trọng nhƣng lại hay bị bỏ qua. Mục đích chính của khâu này là đánh giá xem dự án có đƣợc triển khai theo đúng thiết kế, tiến độ và ngân sách dự toán, có chất lƣợng và kết quả đúng nhƣ kỳ vọng, và đạt đƣợc các mục tiêu đề ra ban đầu hay không. Một mục đích nữa của khâu này là so sánh dự án đang xem xét với các dự án tƣơng tự khác trong nƣớc và quốc tế, để từ đó rút ra bài học kinh nghiệm cho việc thiết kế và triển khai các dự án khác trong tƣơng lai. Bên cạnh việc đánh giá này, dự án cũng có thể đƣợc kiểm toán (một cách chọn lọc) để đánh giá mức độ tuân thủ của dự án đối với hệ thống luật định về đầu tƣ công.44 2.2. Thời gian và địa điểm thực hiện nghiên cứu 2.2.1. Thời gian thực hiện nghiên cứu Trong giai đoạn từ năm 2011 đến năm 2013, tầm nhìn đến năm 2020. 2.2.2. Địa điểm nghiên cứu Địa điểm nghiên cứu để thực hiện luận văn đƣợc tiến hành tại tỉnh Hà Nam.45 Chƣơng 3 THỰC TRẠNG QUẢN LÝ ĐẦU TƢ CÔNG BẰNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH TẠI TỈNH HÀ NAM 3.1. Giới thiệu chung về tỉnh Hà Nam. 3.1.1. Điều kiện tự nhiên Hà Nam nằm ở tọa độ địa lý trên 20o vĩ độ Bắc và giữa 105o - 110o kinh độ Đông, phía Tây - Nam châu thổ sông Hồng, trong vùng trọng điểm phát triển kinh tế Bắc Bộ. Tỉnh Hà Nam cách thủ đô Hà Nội hơn 50 km (là cửa ngõ phía Nam của thủ đô), phía Bắc giáp với Hà Nội, phía Đông giáp với Hƣng Yên và Thái Bình, phía Nam giáp Nam Định và Ninh Bình, phía Tây giáp Hòa Bình. Vị trí địa lý này tạo rất nhiều thuận lợi cho phát triển kinh tế và xã hội của tỉnh. Tỉnh Hà Nam bao gồm 6 đơn vị hành chính cấp huyện và thành phố: thành phố Phủ Lý (tỉnh lỵ của tỉnh), huyện Duy Tiên, huyện Kim Bảng, huyện Lý Nhân, huyện Thanh Liêm và huyện Bình Lục. Nằm trên trục giao thông quan trọng xuyên Bắc - Nam, trên địa bàn tỉnh có Quốc lộ 1A và đƣờng sắt Bắc - Nam chạy qua với chiều dài gần 50km và các tuyến đƣờng giao thông quan trọng khác nhƣ: Quốc lộ 21, Quốc lộ 21B, Quốc lộ 38. Hơn 4.000 km đƣờng bộ bao gồm các đƣờng Quốc lộ, tỉnh lộ cùng các tuyến giao thông liên huyện, liên xã, thị trấn đã đƣợc rải nhựa hoặc bê tông hóa. Hơn 200 km đƣờng thủy có luồng lạch đi lại thuận tiện với 42 cầu đƣờng đã đƣợc xây dựng kiên cố và hàng nghìn km đƣờng giao thông nông thôn tạo thành một mạng lƣới giao thông khép kín, tạo điều kiện thuận lợi về đi lại và vận chuyển hàng hóa cho các phƣơng tiện cơ giới. Từ thành phố Phủ Lý có thể đi tới các tỉnh trong khu vực đồng bằng sông Hồng một cách nhanh chóng và thuận tiện.46 Vị trí chiến lƣợc quan trọng cùng hệ thống giao thông thủy, bộ, sắt tạo cho Hà Nam lợi thế rất lớn trong việc giao lƣu kinh tế, văn hóa - xã hội, khoa học - kỹ thuật với các tỉnh trong vùng và cả nƣớc, đặc biệt là với thủ đô Hà Nội và vùng trọng điểm phát triển kinh tế Bắc bộ. Tài nguyên đất đai với địa hình đa dạng là nguồn lực quan trọng cho sự phát triển kinh tế của tỉnh. Hà Nam có diện tích tự nhiên 851 km2 nằm trong vùng trũng của đồng bằng sông Hồng và giáp với vùng núi của tỉnh Hòa Bình và vùng Tây Bắc. Phía Tây của tỉnh là vùng đồi núi bán sơn địa với các dãy núi đá vôi, núi đất và đồi rừng. Đất đai ở vùng này rất thích hợp với các loại cây lâm nghiệp, cây công nghiệp và cây ăn quả. Vùng đồng bằng phía Đông của tỉnh đƣợc tạo nên bởi phù sa của các sông lớn nhƣ: sông Đáy, sông Châu, sông Hồng. Đất đai màu mỡ, thích hợp cho canh tác lúa nƣớc, hoa màu, rau, đậu, thực phẩm. Những dải đất bồi ven sông đặc biệt thích hợp với các loại cây công nghiệp ngắn ngày nhƣ mía, dâu, lạc, đỗ tƣơng và cây ăn quả. Ngoài ra đây cũng là vùng thuận lợi cho việc nuôi trồng, đánh bắt thủy sản và phát triển nghề chăn nuôi gia cầm dƣới nƣớc. Đá vôi, nguồn tài nguyên khoáng sản chủ yếu của Hà Nam, có trữ lƣợng lớn tới hơn 7 tỷ m3. Đây là nguyên liệu quan trọng cho phát triển các nghành công nghiệp sản xuất xi măng, vôi, sản xuất bột nhẹ, làm vật liệu xây dựng. Phần lớn các tài nguyên khoáng sản phân bố gần trục đƣờng giao thông, thuận tiện cho việc khai thác, vận chuyển và chế biến. Sản phẩm xi măng Bút Sơn của Hà Nam hiện đã có mặt trong hầu hết các công trình xây dựng lớn của đất nƣớc. Với tiềm năng khoáng sản, trong tƣơng lai, Hà Nam có thể trở thành một trong những trung tâm công nghiệp vật liệu xây dựng lớn ở vùng đồng bằng Bắc Bộ.47 Từ 2010 đến nay, kinh tế - xã hội của Hà Nam đã có những bƣớc tiến vƣợt bậc và đạt đƣợc những thành tựu quan trọng. Cơ cấu kinh tế chuyển dịch tích cực theo hƣớng tăng tỷ trọng công nghiệp - xây dựng và dịch vụ; kết cấu hạ tầng giao thông, đô thị, nông thôn đƣợc đầu tƣ phát triển; các lĩnh vực văn hoá xã hội có nhiều tiến bộ mới; đời sống nhân dân đƣợc cải thiện, bộ mặt đô thị và nông thôn có nhiều khởi sắc. Việc chuyển đổi cơ cấu mùa vụ, cơ cấu cây trồng, vật nuôi, giống mới, trồng cây xuất khẩu, sản xuất lúa giống và nhiều mô hình sản xuất, kinh doanh giỏi nhƣ sản xuất trên vùng đất trũng, kinh tế trang trại, kinh tế vƣờn đồi... đang tạo cho kinh tế nông nghiệp chuyển dịch theo hƣớng sản xuất hàng hóa. Cơ cấu kinh tế chuyển dịch đúng hƣớng, quá trình đổi mới theo hƣớng đa dạng hóa các hình thức sản xuất, kinh doanh làm cho hoạt động kinh tế trong mỗi ngành, mỗi lĩnh vực trở nên sôi động, đặc biệt là kinh tế hộ gia đình trong lĩnh vực nông, lâm, ngƣ nghiệp, kinh tế tƣ nhân, cá thể và các loại hình kinh tế khác trong lĩnh vực công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, thƣơng mại và dịch vụ. Hà Nam đã quy hoạch và đƣợc Chính phủ phê duyệt 8 khu công nghiệp với tổng diện tích 1.780 ha tại các vị trí thuận lợi giao thông. Hiện có 4 khu công nghiệp đã đƣợc đầu tƣ cơ sở hạ tầng thu hút trên 100 dự án đầu tƣ, trong đó có 35 dự án đầu tƣ nƣớc ngoài. Nhiều dự án đã đi vào hoạt động, giải quyết việc làm cho gần 20 nghìn lao động, nộp ngân sách Nhà nƣớc gần 300 tỷ đồng/năm. Vị trí địa lý, sự đa dạng về đất đai, địa hình và thổ nhƣỡng, điều kiện khí hậu thuỷ văn thuận lợi, nguồn nhân lực dồi dào, có trình độ văn hóa, có khả năng tiếp nhận và áp dụng tiến bộ khoa học kỹ thuật - công nghệ, hạ tầng kinh tế - xã hội đã phát triển của Hà Nam là những yếu tố tích cực để phát triển một nền48 công nghiệp hiện đại, nông nghiệp tiên tiến và đa dạng, cả về chăn nuôi và trồng trọt, lâm nghiệp và thủy sản. Tiềm năng về phát triển kinh tế của tỉnh còn rất lớn, với sự đầu tƣ mạnh mẽ, khai thác và sử dụng một cách hợp lý sẽ thúc đẩy sự phát triển nhanh chóng về kinh tế - xã hội trong tƣơng lai 3.1.2. Tình hình đầu tƣ công tại tỉnh Hà Nam Trong các năm 2011 ‬ 2013, đầu tƣ công đã đóng một vai trò hết sức quan trọng trong quá trình phá triển kinh tế - xã hội của tỉnh Hà Nam. Đầu tƣ công đã trở thành một động lực quan trọng trong việc thúc đẩy tăng trƣởng và quá trình chuyển đổi cơ cấu nền kinh tế thời gian qua, tạo ra các tác động lan tỏa lớn, nhất là các dự án phát triển kết cấu hạ tầng giao thông. Kết cấu hạ tầng, đặc biệt là hệ thống đƣờng giao thông, khu công nghiệp đã thu hút đầu tƣ từ các thành phần kinh tế tƣ nhân, đầu tƣ trực tiếp nƣớc ngoài FDI đã tác động trực tiếp đến phát triển KT-XH nhƣ tăng trƣởng kinh tế bình quân 3 năm 2011 ‬ 2013 là 12,5%/năm; các ngành lĩnh vực đều phát triển nhanh: công nghiệp 21,7%/năm, nông nghiệp 0,7%/năm, dịch vụ 10,5%/năm, xuất khẩu 48,5%/năm... Thu hút đƣợc nhiều dự án và nhà đầu tƣ lớn trong và ngoài nƣớc đến đầu tƣ. Thu hút đầu tƣ đã thay đổi lớn trong nông thôn, từng bƣớc hình thành các vùng động lực, là đầu tàu và có sức lan tỏa trong thu hút đầu tƣ phát triển kinh tế. Trong giai đoạn này, tỉnh Hà Nam đã thu hút đƣợc 108 dự án đầu tƣ, trong đó có 54 dự án FDI. Tổng vốn đầu tƣ thu hút (kể cả đăng ký mới và điều chỉnh tăng vốn): 15.289 tỷ đồng và 490,87 triệu USD. Để làm tốt công tác thu hút đầu tƣ, trong Quy hoạch tổng thể phát triển KT-XH đến 2020; QH xây dựng vùng tỉnh đến 2020, tầm nhìn đến 2030; Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm đều thể hiện các định hƣớng đầu tƣ. Định hƣớng này cũng phù hợp với định hƣớng chung của cả nƣớc, của các ngành và sản phẩm.49 Tuy nhiên định hƣớng đầu tƣ còn dàn trải, chƣa có trọng tâm, nhiều lĩnh vực thu hút trong các quy hoạch, kế hoạch còn chung chung, chƣa cụ thể. Mục tiêu đầu tƣ một số lĩnh vực cần điều chỉnh. Đầu tƣ chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu phát triển, cơ cấu đầu tƣ chƣa hợp lý; thu hút đầu tƣ nƣớc ngoài chƣa cao, nhiều dự án tiến độ chậm, tỷ lệ giải ngân thấp; chất lƣợng lao động chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu… Tổng vốn và nhà đầu tƣ thu hút đƣợc chƣa tƣơng xứng với tiềm năng, vị trí, thu hút vốn đầu tƣ của doanh nghiệp vào lĩnh vực nông nghiệp ít. Tăng trƣởng kinh tế chƣa đạt mục tiêu đề ra. Để đạt đƣợc mục tiêu tăng trƣởng kinh tế 13,0%/năm giai đoạn 2011 - 2015 và cao hơn trong giai đoạn 2016 ‬ 2020, phải đảm bảo chuyển dịch mạnh mẽ cơ cấu kinh tế, đổi mới định hƣớng đầu tƣ để tạo ra những đột phá, động lực mới trong phát triển kinh tế - xã hội. Tập trung phát triển công nghiệp và thƣơng mại - dịch vụ, tháo gỡ khó khăn cho doanh nghiệp, đẩy mạnh thu hút vốn đầu tƣ, tập trung nguồn vốn để giải quyết các công trình, dự án trọng tâm, trọng điểm. Nhƣ vậy cần thu hút 32.000 ‬ 35.000 tỷ đồng trong giai đoạn 2014 ‬ 2015 và 170.000 ‬ 180.000 tỷ đồng trong giai đoạn 2016 ‬ 2020. Đổi mới định hƣớng đầu tƣ để hình thành những ngành, lĩnh vực chủ lực và tạo ra vùng động lực phát triển của tỉnh; Trong đó tập trung đầu tƣ hạ tầng khung, hạ tầng phát triển công nghiệp ‬ thƣơng mại ‬ dịch vụ, những dự án trọng tâm và có tính liên kết vùng. Tập trung huy động vốn đầu tƣ phát triển, phân bổ vốn đầu tƣ hợp lý đi đôi với tăng cƣờng công tác quản lý Nhà nƣớc về đầu tƣ và cải thiện môi trƣờng đầu tƣ ngày càng thông thoáng, thuận tiện, cởi mở. Định hƣớng đầu tƣ công của tỉnh Hà Nam đến năm 2020 - Về phát triển hệ thống giao thông: Tiếp tục củng cố nâng cấp các tuyến giao thông đã có, kết hợp với việc xây dựng mới một số tuyến đƣờng liên tỉnh, đƣờng tỉnh, đƣờng đô thị, trong đó:50 + Đối với các đƣờng quốc lộ: Phối hợp với Bộ Giao thông vận tải hoàn thành nâng cấp tuyến quốc lộ 1A, 21A, 21B, 38 đoạn đi qua tỉnh Hà Nam; xây dựng tuyến đƣờng và cầu vƣợt sông Hồng nối đƣờng cao tốc Bắc Nam với đƣờng cao tốc Hà Nội - Hải Phòng (điểm đầu Hà Nam - điểm cuối Hƣng Yên); xây dựng đƣờng 499 và cầu vƣợt sông Hồng nối đƣờng cao tốc Bắc Nam với quốc lộ 39 thuộc địa phận Thái Bình; nâng cấp tuyến đƣờng nối ba tỉnh Hà Nam, Nam Định, Ninh Bình thành quốc lộ. + Về các tuyến đƣờng tỉnh: Nhựa hóa, bê tông hóa 100% mặt đƣờng; nâng cấp toàn bộ chiều dài đƣờng tỉnh đạt tiêu chuẩn cấp IV đồng bằng, các cầu trên tuyến phù hợp với cấp đƣờng; nâng cấp các tuyến đƣờng trong khu đô thị cũ, hoàn thành đƣờng nội thị các khu đô thị mới theo quy hoạch; xây dựng một số tuyến trục chính đô thị: đại lộ Đồng Văn - Phủ Lý và cầu vƣợt sông Châu. + Về đƣờng giao thông nông thôn: Đến năm 2015, nhựa hóa hoặc bê tông hóa toàn bộ đƣờng liên xã, đƣờng xã đạt tiêu chuẩn đƣờng giao thông nông thôn loại A hoặc loại B. + Giao thông đƣờng thủy: Nâng cấp, cải tạo nạo vét luồng các tuyến sông, hệ thống cảng và kho bãi đáp ứng tốt nhu cầu vận chuyển vật tƣ nguyên liệu cho sản xuất và tiêu thụ sản phẩm, Khai thông tuyến sông Châu nối với sông Hồng, cải tạo các tuyến để tàu 50 - 200 tấn hoạt động. + Hoàn chỉnh nâng cấp tuyến đƣờng sắt Bắc Nam đến năm 2020, ga Phủ Lý sẽ đƣợc xây dựng trở thành ga trung chuyển hàng hóa lớn ở miền Bắc nói chung và vùng đồng bằng sông Hồng nói riêng. Phối hợp với Bộ Giao thông vận tải xây dựng đƣờng sắt Bắc Nam thành đƣờng sắt đôi theo quy hoạch chung của ngành đƣờng sắt. - Về cấp điện, cấp nƣớc:51 + Hệ thống điện cao thế: Vận hành trạm biến áp 220 kV Kim Bảng ổn định; lƣới điện 110 kV, xây mới trạm biến áp Đồng Văn II, Thanh Nghị, Cầu Giát và vận hành tốt các trạm biến áp hiện có. + Hệ thống điện trung thế: Đối với các khu đô thị mới, các khu công nghiệp và thành phố Phủ Lý, đƣợc thiết kế mạch vòng vận hành hở. + Hệ thống cấp nƣớc: Nâng công suất các nhà máy nƣớc tại thành phố Phủ Lý và nghiên cứu xây dựng nhà máy nƣớc tại các huyện, đến năm 2020 tổng công suất thiết kế các nhà máy nƣớc đạt khoảng 250.000 m3/ngày đêm. 3.2. Thực trạng quản lý đầu tƣ công từ nguồn vốn ngân sách tại tỉnh Hà Nam. 3.2.1. Phân tích thực trạng quản lý đầu tƣ công từ nguồn vốn ngân sách tại tỉnh Hà Nam 3.2.1.1. Định hƣớng đầu tƣ, xây dựng dự án và sàng lọc bƣớc đầu Việc định hƣớng đầu tƣ ở Hà Nam đƣợc phản ảnh trong rất nhiều văn bản ở các cấp khác nhau (trung ƣơng, tỉnh, huyện ‬ thành phố, ngành), với phạm vi khác nhau (tỉnh, huyện), bao trùm những khoảng thời gian khác nhau (hằng năm, 5 năm, 10 năm, tầm nhìn xa hơn 10 năm). Trong quản lý đầu tƣ, sử dụng nguồn vốn ngân sách Nhà nƣớc Ủy ban nhân dân tỉnh Hà Nam quy định, các Sở, ngành và Uỷ ban nhân dân các huyện, thành phố, Uỷ ban nhân dân cấp xã xây dựng các kế hoạch, chƣơng trình và dự án đầu tƣ từ vốn ngân sách Nhà nƣớc phải bám sát mục tiêu và định hƣớng Chiến lƣợc phát triển KT - XH 10 năm (2011 - 2020) của cả nƣớc, Quy hoạch, Kế hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội tỉnh Hà Nam đến năm 2020, Quy hoạch ngành, lĩnh vực, các chƣơng trình công tác của cấp ủy và Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm (2011 - 2015) của tỉnh và huyện, thành phố đã đƣợc phê duyệt. Trong giai đoạn 2011 - 2015, triển khai52 từng bƣớc điều chỉnh cơ cấu vốn đầu tƣ theo hƣớng giảm dần đầu tƣ công, tăng cƣờng các biện pháp huy động các nguồn vốn của các thành phần kinh tế trong và ngoài nƣớc để đầu tƣ vào các dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội có khả năng thu hồi vốn. Đối với từng dự án cụ thể, các cơ quan có thẩm quyền sẽ căn cứ vào định hƣớng và quy hoạch đầu tƣ để phê duyệt chủ trƣơng đầu tƣ. Những dự án đề xuất phù hợp với định hƣớng và nằm trong quy hoạch sẽ đƣợc cho phép đầu tƣ về mặt chủ trƣơng, và sẽ đƣợc sắp xếp trong danh mục chuẩn bị đầu tƣ và chờ cân đối ngân sách. Công tác quy hoạch trên phạm vi cả nƣớc Chính phủ vẫn thống nhất quản lý, theo Nghị định 04/2008/NĐ-CP. Trên cơ sở quy hoạch tổng thể của cả nƣớc, của ngành, của vùng kinh tế, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh xây dựng các quy hoạch cấp địa phƣơng, bao gồm: quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh, của các tiểu vùng lãnh thổ thuộc tỉnh và của các đơn vị hành chính trực thuộc; quy hoạch cụ thể phát triển ngành trên địa bàn; quy hoạch xây dựng các đô thị (từ loại III trở xuống), nông thôn của tỉnh trình Hội đồng nhân dân cùng cấp phê chuẩn, trƣớc khi quyết định. Ngày 22 tháng 07 năm 2011, Thủ tƣớng Chính phủ có Quyết định số 1226/QĐ-TTg phê duyệt quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội tỉnh Hà Nam đến năm 2020. Quyết định cụ thể hóa các mục tiêu, nhiệm vụ của Quy hoạch bằng các kế hoạch 5 năm, hàng năm để thực hiện có hiệu quả các hoạt động đầu tƣ. Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội tỉnh Hà Nam đến năm 2020 là cơ sở cho việc lập, trình duyệt và triển khai thực hiện các quy hoạch ngành, các dự án đầu tƣ trên địa bàn Tỉnh. Các văn bản này làm cơ sở để cho các Sở, ngành, các cấp làm căn cứ triển khai thực hiện các chƣơng trình dự53 án, đảm bảo tính đồng bộ và kết nối với các công trình khác. Kịp thời phân bổ chi tiết các nguồn lực đầu tƣ cho các chƣơng trình, dự án sau khi đƣợc Chính phủ giao vốn hoặc bố trí đƣợc nguồn vốn do tỉnh cân đối. Làm cơ sở để tính toán việc đầu tƣ xây dựng công trình theo đơn giá mới, đảm bảo việc kiểm soát về khối lƣợng, dự toán của các công trình đầu tƣ xây dựng. Bảng 3.1. Vốn đầu tƣ trên địa bàn theo giá hiện hành ĐVT: Triệu đồng Năm 2010 2011 2012 Phân theo cấp quản lý 8,975,558 11,550,522 13,010,490 Trung ương 2,806,250 3,598,822 3,756,274 Địa phương 6,169,308 7,951,700 9,254,216 Phân theo khoản mục đầu tư 8,975,558 11,550,552 13,010,490 Vốn đầu tư XDCB 6,384,258 8,454,320 9,435,608 Vốn đầu tư mua sắm TSCĐ không qua XDCB 777,389 1,003,606 1,173,639 Vốn đầu tư sửa chữa, nâng cấp TSCĐ 368,219 448,419 557,735 Vốn đầu tư bổ sung vốn lưu động 1,036,512 1,281,200 1,380,352 Vốn đầu tư khác 409,180 363,007 463,156 Nguồn: Niên giám thống kê tỉnh Hà Nam năm 2013 Căn cứ vào định hƣớng chiến lƣợc đầu tƣ, các sở ngành, huyện thị trong tỉnh xây dựng các hồ sơ dự án trong đó bao gồm các thông tin cơ bản nhƣ sự cần thiết, mục tiêu, các hoạt động chính, dự toán, tiến độ thực hiện, kết quả kỳ vọng … của dự án để trình UBND tỉnh phê duyệt dự án đầu tƣ, bố trí vốn để thực hiện dự án. Các dự án đầu tƣ trong giai đoạn 2010 - 2013 nhìn chung đƣợc thực hiện phù hợp với quy hoạch phát triển của ngành, kế hoạch phát triển kinh tế ‬ xã hội của tỉnh, có tác động và thúc đẩy phát triển kinh tế ‬ xã hội của tỉnh. Tuy nhiên, cũng tồn tại một số hạn chế nhƣ sau: - Thứ nhất, thứ tự ƣu tiên trong định hƣớng đầu tƣ công chƣa rõ ràng, cùng một lúc tồn tại quá nhiều mũi nhọn, trọng tâm, trọng điểm nên đã dẫn54 đến hiện tƣợng đầu tƣ tràn lan, làm phân tán nguồn lực đầu tƣ, kéo dài thời gian thực hiện dự án và giảm hiệu quả đầu tƣ. - Thứ hai, không chỉ thiếu rõ ràng, thứ tự ƣu tiên về đầu tƣ công còn không nhất quán với thứ tự ƣu tiên về nguồn lực. - Thứ ba, mỗi sở ngành, huyện thị trong tỉnh chỉ chú trọng tới đầu tƣ trong ngành, địa phƣơng mình - trong nhiều trƣờng hợp là do chạy theo thành tích và lợi ích cục bộ - mà không quan tâm đến đầu tƣ trong các ngành, huyện thị khác. Đồng thời, trong sàng lọc dự án bƣớc đầu nhằm đảm bảo các dự án đảm bảo thỏa mãn các điều kiện tối thiểu gồm: sự cần thiết, tính nhất quán đối với các ƣu tiên của tỉnh, và sự phù hợp về tài khóa để có thể đƣợc xem xét ở các bƣớc kế tiếp thì việc thực hiện lại không hiệu quả, gần nhƣ chỉ mang tính hình thức vì các dự án đƣợc lập theo kế hoạch từ trƣớc và gần nhƣ mặc định các dự án này phải đƣợc thực hiện ở các bƣớc tiếp theo, đặc biệt là việc đảm bảo dự án đƣợc khả thi về mặt tài chính. 3.2.1.2. Thẩm định dự án Công tác thẩm định, phê duyệt dự án đƣợc thực hiện theo các quy định của Nhà nƣớc tại các văn bản quy phạm pháp luật nhƣ: Luật Xây dựng, Luật số 38 sửa đổi bổ sung các Luật có liên quan đến đầu tƣ xây dựng, Nghị định 12/2009/NĐ-CP ngày 12/02/2009, Nghị định 83/2009/NĐ-CP ngày 15/10/2009 về sửa đổi bổ sung một số điều Nghị định số 12/2009/NĐ-CP; Nghị định số 15/2013/NĐ-CP ngày 06/02/2013 về quản lý chất lƣợng công trình xây dựng và các Văn bản hƣớng dẫn khác của các Bộ, ngành Trung ƣơng.Các dự án và báo cáo kinh tế kỹ thuật xây dựng công trình phải đƣợc thẩm định trƣớc khi quyết định đầu tƣ.55 Các dự án và báo cáo thiết kế kỹ thuật xây dựng công trình do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh quyết định đầu tƣ thì Sở Kế hoạch và Đầu tƣ là đầu mối thẩm định. Sở Kế hoạch và Đầu tƣ tiếp nhận hồ sơ, lấy ý kiến thẩm định của các cơ quan liên quan, tổng hợp ý kiến trình Uỷ ban nhân dân tỉnh phê duyệt. Nội dung thẩm định Dự án đầu tƣ xây dựng công trình (1) Xem xét các yếu tố đảm bảo tính hiệu quả của dự án, bao gồm: sự cần thiết đầu tƣ; các yếu tố đầu vào của dự án; quy mô, công suất, công nghệ, thời gian, tiến độ thực hiện dự án; phân tích tài chính, tổng mức đầu tƣ, hiệu quả kinh tế - xã hội của dự án. (2) Xem xét các yếu tố đảm bảo tính khả thi của dự án, bao gồm: sự phù hợp với quy hoạch; nhu cầu sử dụng đất, tài nguyên (nếu có); khả năng giải phóng mặt bằng, khả năng huy động vốn đáp ứng tiến độ của dự án; kinh nghiệm quản lý của chủ đầu tƣ; khả năng hoàn trả vốn vay; giải pháp phòng cháy, chữa cháy; các yếu tố ảnh hƣởng đến dự án nhƣ quốc phòng, an ninh, môi trƣờng và các quy định khác của pháp luật có liên quan. (3) Xem xét thiết kế cơ sở. Quy trình thẩm định khá chặt chẽ về hình thức, nhƣng trên thực tế, hoạt động thẩm định dự án có nhiều bất cập. Chất lƣợng công tác thẩm định dự án còn hạn chế dẫn đến trong quá trình thực hiện phải điều chỉnh, bổ sung làm kéo dài thời gian thực hiện; một số dự án đƣợc phê duyệt không khả thi phải dừng thực hiện (Ví dụ, dự án Đường ở huyện Thanh Liêm, làm đường rộng 64m, nhưng bố trí vốn ít nên chỉ thực hiện được phần giải phóng mặt bằng, nền đường chưa làm được, nếu làm đường nhỏ hơn thì đã có thể hoàn thành, đưa vào sử dụng). Xác định nhu cầu đầu tƣ còn chƣa chính xác, dẫn đến đầu tƣ quá nhu cầu, gây lãng phí; vẫn còn tình trạng phê duyệt dự án không căn cứ vào khả56 năng bố trí vốn. Trong thực tế, công tác thẩm định dự án ở tỉnh Hà Nam chỉ tập trung vào việc thẩm định thiết kế kỹ thuật, thiết kế thi công, dự toán đầu tƣ xây dựng công trình mà không thẩm định tính khả thi của dự án, khả năng bố trí vốn. Bảng 3.2: Danh mục dự án thẩm định năm 2013 ĐVT: Triệu VNĐ STT Tên dự án, Báo cáo KTKT Tổng mức đầu tƣ Chủ đầu tƣ trình Tổng mức đầu tƣ sau thẩm định Chênh lệch 1 Nƣớc sạch Thanh Nghị huyện Thanh Liêm 30.548,7 27.513,6 -3.035,1 2 Xây dựng cổng khu công nghiệp Châu Sơn 924,1 924,1 0,0 3 Nhà thi đấu Bộ Chỉ huy quân sự tỉnh 900,0 900,0 0,0 4 Dự án đƣờng D4-1, kênh mƣơng Khu CN Kiện Khê 1 22.872,6 21.823,5 -1.049,1 5 Tuyến ống cấp nƣớc sạch quan cầu Châu Giang 2.544,6 2.296,6 -248,0 6 Điều chỉnh dự án xây dựng bến đò Trung Hiếu Thƣợng, Trung Hiếu Hạ thanh Liêm vốn WB 278,8 278,8 0,0 7 Dự án nƣớc sạch Châu Sơn, Tiên Hải, Tiên Hiệp - Duy Tiên (WB) 34.055,4 32.739,1 -1.316,3 8 Dự án xử lý cống Âu thuyền Tắc Giang 37.181,2 36.816,1 -365,1 9 Dự án kiên cố hoá kênh I44 và một số kênh 282.662,30 275.980,90 -6.681,4 10 Dự án KCH đê Phú Phúc huyện Lý Nhân 232.475,60 219.267,8 -13.207,8 11 Điều chỉnh dự án HTKT khu ĐTĐH Nam Cao 944.904,8 905.703,0 -39.201,8 12 Dự án KTKT khu tái định cƣ đƣờng D5 thành phố PL 25.913,6 22.857,6 -3.056,0 13 Điều chỉnh dự án Trƣờng CĐ nghề Hà Nam 455.796,0 417.752,7 -38.043,3 14 Dự án đƣờng ĐT 495B (Đại Vƣợng - QL1 A) 14.212,8 13.588,4 -624,4 (Nguồn: Danh mục dự án công trình Phòng Thẩm định và GSĐT tiếp nhận và thẩm định - Phòng Thẩm định và giám sát đầu tư – Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh Hà Nam) Cơ quan chủ trì thẩm định ‬ Sở Kế hoạch và Đầu tƣ dự án đồng thời là cơ quan tham mƣu của Hộ đồng nhân dân, UBND tỉnh trong việc quyết định đầu tƣ. Do đó, hoạt động thẩm định dự án chỉ có tính chất hình thức. Năng lực của các cơ quan thẩm định dự án hiện rất hạn chế. Vì thiếu năng lực thẩm định nên các cơ quan thẩm định thƣờng không đƣa ra đƣợc57 những đánh giá thuyết phục về hiệu quả tài chính, kinh tế, và xã hội của dự án, và vì vậy không đủ luận cứ để loại bỏ hay thông qua dự án và gần nhƣ mặc định dự án đã có chủ trƣơng đầu tƣ đƣợc duyệt thì đƣơng nhiên trong khâu thẩm định tại tỉnh phải đƣợc thông qua. Việc thẩm định dự án chỉ mang tính hình thức cho các quyết định đầu tƣ đả bảo tính pháp lý, và vì vậy không đảm bảo tính khách quan. 3.2.1.3. Đánh giá độc lập đối với thẩm định dự án Theo quy định tại Nghị định số 12/2009/NĐ-CP ngày 12 tháng 02 năm 2009 của Chính Phủ Về quản lý dự án đầu tƣ xây dựng công trình, ngƣời quyết định đầu tƣ có thể thuê tƣ vấn để thẩm tra một phần hoặc toàn bộ nội dung sau: Các yếu tố đảm bảo tính hiệu quả của dự án, bao gồm: sự cần thiết đầu tƣ; các yếu tố đầu vào của dự án; quy mô, công suất, công nghệ, thời gian, tiến độ thực hiện dự án; phân tích tài chính, tổng mức đầu tƣ, hiệu quả kinh tế - xã hội của dự án. Các yếu tố đảm bảo tính khả thi của dự án, bao gồm: sự phù hợp với quy hoạch; nhu cầu sử dụng đất, tài nguyên (nếu có); khả năng giải phóng mặt bằng, khả năng huy động vốn đáp ứng tiến độ của dự án; kinh nghiệm quản lý của chủ đầu tƣ; khả năng hoàn trả vốn vay; giải pháp phòng cháy, chữa cháy; các yếu tố ảnh hƣởng đến dự án nhƣ quốc phòng, an ninh, môi trƣờng và các quy định khác của pháp luật có liên quan. Tuy nhiên, Hà Nam nói riêng và cả nƣớc nói chung hiện nay không thẩm định hay đánh giá đầu tƣ công độc lập. Trong các văn bản pháp quy về đầu tƣ công hiện nay, không có quy định bắt buộc về đánh giá độc lập đối với thẩm định dự án đầu tƣ công và thực tế thì không có hoạt động thẩm đinh độc lập đối với dự án đầu tƣ công. Theo chức năng nhiệm vụ đƣợc phân công, Sở Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ Hà Nam chủ trì làm đầu mối phối hợp với các ngành có liên quan xem xét thẩm định và xem xét lại kết quả thẩm định của các ngành và địa phƣơng.58 Hội đồng Nhân dân tỉnh Hà Nam có chức năng quyết định quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, đồng thời có chức năng giám sát việc triển khai các quy hoạch và kế hoạch này, và do vậy cần thiết và phải có ý kiến độc lập về quyết định đầu tƣ công trong phạm vi của mình. Tuy nhiên, trên thực tế, vai trò quyết định và giám sát này của cơ quan này rất hạn chế do thiếu nguồn lực. Bản thân đa số thành viên của Hội đồng nhân dân là công chức trong bộ máy chính quyền; hơn nữa, tỷ lệ chuyên trách rất thấp, nguồn lực về con ngƣời và tài chính đều bất cập. 3.2.1.4. Lựa chọn và lập ngân sách dự án Về việc lựa chọn và lập ngân sách dự án, UBND tỉnh Hà Nam có quyết định số 07/2012/QĐ-UBND Quy định trình tự và thủ tục trong quản lý đầu tƣ, sử dụng nguồn vốn ngân sách Nhà nƣớc nhƣ sau: Trƣớc khi quyết định đầu tƣ, các Sở, ban, ngành UBND các huyện, thành phố kiểm soát chặt chẽ phạm vi, quy mô của từng dự án đầu tƣ theo đúng mục tiêu, lĩnh vực, chƣơng trình đã phê duyệt, chỉ đƣợc quyết định đầu tƣ khi xác định rõ nguồn vốn thực hiện dự án và khả năng cân đối vốn ở từng cấp ngân sách. Việc bố trí vốn từ ngân sách các cấp phải đƣợc lập theo kế hoạch đầu tƣ 5 năm phù hợp với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của địa phƣơng và đƣợc phân khai ra kế hoạch hàng năm. Kế hoạch đầu tƣ giai đoạn 2011 ‬ 2015 đƣợc lập kế hoạch năm 2012 và kế hoạch đầu tƣ 3 năm (2013 - 2015). Nghiên cứu sắp xếp danh mục theo thứ tự ƣu tiên và danh mục các dự án cần đình hoãn, giãn, dừng thực hiện để đảm bảo cân đối khả năng nguồn lực thực hiện của từng cấp ngân sách. Dự án đƣợc lựa chọn thực hiện đầu tƣ phải xác định đƣợc nguồn vốn và khả năng cân đối vốn. Việc xác định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn là nội dung quan trọng, phải có trong hồ sơ dự án trƣớc khi trình cấp có thẩm59 quyền phê duyệt. Trình tự, thủ tục thẩm định về nguồn vốn và khả năng cân đối ngân sách Tỉnh: - Đối với dự án có sử dụng vốn ngân sách Trung ƣơng, UBND tỉnh Hà Nam tổ chức thẩm định và phê duyệt dự án đầu tƣ thuộc thẩm quyền sau khi đƣợc Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ, Bộ Tài chính thẩm định về nguồn vốn và phần vốn ngân sách Trung ƣơng bổ sung cho ngân sách địa phƣơng. - Đối với dự án do UBND cấp huyện, cấp xã quản lý, sử dụng nguồn vốn ngân sách tỉnh hồ trợ, Sở Kế hoạch và Đầu tƣ chủ trì phối hợp với Sở Tài chính thẩm định nguồn vốn, mức vốn tỉnh hỗ trợ cho các dự án. Nguyên tắc cấp phát và ứng chi vốn ngân sách Nhà nƣớc của tỉnh Hà Nam thực hiện nhƣ sau: - Một là, việc cấp phát và ứng chi vốn ngân sách Nhà nƣớc từ Kho bạc Nhà nƣớc cho các dự án đầu tƣ (trong kế hoạch) phải căn cứ vào khối lƣợng thực hiện. Đối với dự án chƣa có khối lƣợng thực hiện, việc tạm ứng vốn tối đa là 30% kế hoạch vốn đƣợc giao hàng năm của dự án. Việc cấp phát và ứng chi tiếp theo chỉ đƣợc thực hiện sau khi thanh toán khối lƣợng hoàn thành. - Hai là, tất cả các dự án sử dụng vốn ngân sách Nhà nƣớc của tỉnh, vốn ngân sách Nhà nƣớc của tỉnh phân cấp cho Ủy ban nhân dân các huyện, thành phố quản lý và vốn ngân sách huyện, thành phố chỉ đƣợc thực hiện khối lƣợng theo mức vốn kế hoạch đƣợc giao để không gây nợ đọng xây dựng cơ bản. Trƣờng hợp thật sự cần thiết phải bổ sung thêm vốn ngoài kế hoạch đƣợc giao phải báo cáo cấp có thẩm quyền giao kế hoạch vốn quyết định. - Ba là, việc bố trí vốn từ ngân sách các cấp phải đƣợc lập theo kế hoạch đầu tƣ 5 năm phù hợp với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của địa phƣơng và đƣợc phân khai ra kế hoạch hàng năm. Kế hoạch vốn đầu tƣ giai đoạn 2011 - 2015 đƣợc lập kế hoạch năm 2012 và kế hoạch đầu tƣ 3 năm60 (2013 - 2015). Nghiên cứu sắp xếp danh mục theo thứ tự ƣu tiên và danh mục các dự án cần đình hoãn, giãn, dừng thực hiện để đảm bảo cân ñối khả năng nguồn lực thực hiện của từng cấp ngân sách. Sở Kế hoạch và Đầu tƣ chủ trì phối hợp với các Sở, ngành liên quan xây dựng kế hoạch đầu tƣ 3 năm (2013 - 2015) trình Ủy ban nhân dân tỉnh để dự kiến khả năng cân đối vốn theo ngành, lĩnh vực, hỗ trợ có mục tiêu cho các Sở - ngành, huyện, thành phố chủ động xây dựng và triển khai thực hiện đầu tƣ. Bảng 3.3: Kế hoạch vốn năm 2014 của một số dự án (ĐVT: Triệu đồng) TT Danh mục công trình, dự án Quyết định đầu tƣ Đã bố trí đến năm 2013 Kế hoạch vốn 2014 Số quyết định Tổng mức đầu tƣ Tổng số NSTW Tổng số NSTW 1 Tôn tạo khu lƣu niện Cát Tƣờng 460/QĐ-UBND ngày 7/5/2010 64.384 40.000 30.560 15.000 2 Dự án đầu tƣ xây dựng hạ tầng kỹ thuật thiết yếu giai đoạn I Khu Đại học Nam Cao 1190/QĐ-UBND ngày 11/9/2012; 566/QĐ-UBND ngày 30/6/2013 848.182 40.000 28.475 8.475 15.000 3 Đƣờng ĐT496 (Giai đoạn đến 2015) 362/QĐ-UB ngày 8/4/2010 548.028 110.000 250.000 50.000 13.000 13.000 13.000 13.000 5.000 4 Nhánh nối QL38 và ĐT492 (Giai đoạn đến 2015) 273/QĐ-UB ngày 7/3/2011 176.000 176.000 100.000 100.000 47.321 47.321 22.830 22.830 10.000 5 Hạ tầng du lịch đền Lảnh Giang 1392/QĐ-UBND ngày 22/10/2012 182.595 75.000 17.179 17.179 16.000 6 Bệnh viện đa khoa thành phố Phủ lý 1246/QĐ-UBND ngày 01/10/2009 45.048 45.048 26.320 10.120 9.500 (Nguồn: Chỉ tiêu kế hoạch nhà nước tỉnh Hà Nam - Theo quyết định số 1468/QĐ-UBND ngày 12/12/2013 của UBND tỉnh Hà Nam) Các quy định về bố trí, sử dụng vốn ngân sách nhà nƣớc đã đƣợc tỉnh Hà Nam ban hành và thực hiện đảm bảo đúng nguyên tắc trong đầu tƣ công. Tuy nhiên, đặc điểm về việc lựa chọn và lập ngân sách cho dự án ở Hà Nam và cả nƣớc là cấp quyết định đầu tƣ và cấp phê duyệt (hay chấp thuận) quyết61 định đầu tƣ có thể khác nhau. Các dự án do các địa phƣơng quản lý và quyết định đầu tƣ, nhƣng có dự án trong số này cần có sự phê duyệt hay chấp thuận của Trung ƣơng, đặc biệt là những dự án nằm ngoài cân đối ngân sách của địa phƣơng. Có sự tách rời giữa hoạt động lựa chọn và lập dự toán cho dự án đầu tƣ công với hoạt động bố trí nguồn vốn. Cụ thể là theo cơ chế phân cấp của Trung Ƣơng, tỉnh đƣợc chủ động phê duyệt danh mục và quy mô đầu tƣ công, song lại trông chờ vào nguồn vốn hỗ trợ của trung ƣơng. Điều này diễn ra một cách phổ biến trên toàn quốc, đặc biệt là ở những tỉnh không tự cân đối đƣợc ngân sách nhƣ Hà Nam. Đây có thể hiểu là tình trạng quyết định đầu tƣ mang tính duy ý chí, nhằm tranh giành nguồn lực từ ngân sách, dẫn đến nhiều hệ lụy tiêu cực. Đầu tiên phải kể đến thực trạng là danh mục đầu tƣ do các tỉnh đề xuất ngày càng nhiều, dự toán đầu tƣ ngày càng bị thổi phồng, trong khi ngân sách lại không đủ. Việc lựa chọn dự án không đi đôi với cân đối ngân sách làm cho rất nhiều dự án đầu tƣ, mặc dù đã đƣợc quyết định, không thể triển khai đƣợc, hoặc giả có đƣợc triển khai thì cũng bị chậm trễ, và do vậy đội giá thành. Để có vốn cho các dự án, Tình phải phân bổ vốn một các hạn chế, ràn trải cho tất cả các dự án và theo nguyên tắc: ƣu tiên cao nhất vốn cho các dự án hoàn thành, bàn giao đƣa vào sử dụngnhƣng chƣa đƣợc bố trí và/hoặc thanh toán đủ vốn. Tiếp sau đó là bố trí vốn cho các dự án phải hoàn thành sớm hoặc sắp hoàn thành. Cuối cùng mới là các dự án đã đƣợc phê duyệt nhƣng mới bắt đầu hay còn chƣa triển khai. 3.2.1.5. Triển khai dự án Quản lý triển khai thực hiện dự án đầu tƣ công bao gồm các bƣớc cơ bản sau: Quản lý đấu thầu lựa chọn nhà thầu thực hiện dự án; Quản lý thi công xây dựng công trình bao gồm quản lý chất lƣợng xây dựng, quản lý tiến độ xây dựng, quản lý khối lƣợng thi công xây dựng công trình, quản lý an62 toàn lao động trên công trƣờng xây dựng, quản lý môi trƣờng xây dựng. Quản lý chất lƣợng xây dựng đƣợc thực hiện theo các quy định của Chính phủ về quản lý chất lƣợng công trình xây dựng; Quản lý chất lƣợng dự án đầu tƣ (chất lƣợng hàng hóa, dịch vụ, chất lƣợng công trình xây dựng). Về công tác đầu thấu, trong các năm qua công tác đấu thầu trên địa bàn tỉnh Hà Nam theo Luật Đấu thầu. Trong quá trình đấu thầu, chủ đầu tƣ và nhà thầu đã chấp hành nghiêm chỉnh quy định của Luật Đấu thầu, Luật sửa đổi bổ sung một số điều của các Luật có liên quan đến đầu tƣ xây dựng cơ bản, Nghị định 85/2009/NĐ-CP, Nghị định 68/2012/NĐ-CP và các quy định hiện hành về đấu thầu. Chức năng quản lý Nhà nƣớc về đấu thầu đƣợc thực hiện, đội ngũ cán bộ tham gia đấu thầu đều có chứng chỉ nghiệp vụ đấu thầu và cơ bản đáp ứng đƣợc yêu cầu công việc. Kết quả thanh tra, kiểm tra không có sai sót lớn xẩy ra trong đấu thầu. Trong 03 năm (2011 - 2013), trên địa bàn tỉnh Hà Nam không có nhà thầu nào vi phạm pháp luật về đấu thầu. Bảng 3.4. Số dự án chậm tiến độ và nguyên nhân (ĐVT: Dự án) STT Nội dung Năm 2011 Năm 2012 Năm 2013 I Số dự án chậm tiến độ 55 83 83 II Nguyên nhân chậm 2.1. Do công tác GPMB 44 30 13 2.2. Do năng lực chủ đầu tƣ 02 02 06 05 2.3. Do bố trí vốn không kịp thời 09 42 44 (Nguồn: Báo cáo giám sát, đánh giá tổng thể đầu tư tỉnh Hà Nam các năm 2011, 2012, 2013 - Phòng Thẩm định và giám sát đầu tư, Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh Hà Nam) Về công tác quản lý thực hiện thi công xây dựng công trình, nhiều dự án triển khai bị chậm so với tiến độ đề ra với các nguyên nhân chủ yếu là do công tác giải phóng mặt bằng, năng lực quản lý dự án của chủ đầu tƣ, năng lực thi công của các nhà thầu và chậm tiến độ do bố trí vốn không kịp thời.63 Có thể nhận xét, quy trình quản lý thực hiện dự án đầu tƣ công đã đƣợc các cấp quản lý của tỉnh Hà Nam thực hiện đầy đủ theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, thực tế hiệu quả của việc thực hiện các quy định này là chƣa cáo, chỉ mang tính hình thức: Quy trình đấu thầu công khai đã đƣợc thực hiện đầy đủ theo luật đấu thầu nhƣng tính công bằng, hiệu quả và minh bạch thì có thể nói là không đạt đƣợc. Nguyên nhân là do chất lƣợng của một số công việc chuẩn bị cho đấu thầu nhƣ công tác lập, trình, phê duyệt kế hoạch đấu thầu chua đảm bảo và chƣa đáp ứng yêu cầu chuyên môn, chuyên nghiệp; việc áp dụng hình thức chỉ định thầu vẫn còn nhiều, đấu thầu còn mang tính hình thức, quân xanh ‬ quân đỏ diễn ra phổ biến. Việc lƣờng trƣớc, ngăn chặn nguy cơ tăng chi phí trong tƣơng lai đã có nhƣng việc điều chỉnh lại khá phổ biến. Việc này dẫn đến dự án thực hiện chậm tiến độ, chất lƣợng công trình xây dựng không đảm bảo, nhiều dự án bị đội chi phí…. 3.2.1.6. Điều chỉnh dự án Về điều chỉnh dự án, tỉnh Hà Nam không ban hành quy định riêng mà thực hiện theo quy định tại Nghị định 12/2009/NĐ-CP về Quản lý dự án đầu tƣ xây dựng công trình, các trƣờng hợp đƣợc điều chỉnh dự án là: - Bị ảnh hƣởng bởi thiên tai nhƣ động đất, bão, lũ, lụt, sóng thần, địch họa hoặc các sự kiện bất khả kháng khác; - Xuất hiện các yếu tố đem lại hiệu quả cao hơn cho dự án; - Khi quy hoạch xây dựng thay đổi trực tiếp ảnh hƣởng đến địa điểm, quy mô, tính chất, mục tiêu của dự án; - Do biến động bất thƣờng của giá nguyên liệu, nhiên liệu, vật liệu, tỷ giá hối đoái đối với phần vốn có sử dụng ngoại tệ hoặc do Nhà nƣớc ban hành các chế độ, chính sách mới có quy định đƣợc thay đổi mặt bằng giá đầu tƣ xây dựng công trình.64 Điều 14 của Nghị định này cũng nêu rõ, khi việc điều chỉnh dự án dẫn đến sự thay đổi về địa điểm, quy mô, mục tiêu, hay mức đầu tƣ thì đƣợc sự cho phép của cơ quan (hay ngƣời) quyết định đầu tƣ, và khi ấy những nội dung thay đổi phải đƣợc thẩm định lại, đồng thời cơ quan (hay ngƣời) quyết định điều chỉnh dự án phải chịu trách về quyết định của mình. Bảng 3.5: Tỷ lệ số dự án đầu tƣ công phải điều chỉnh (%) STT Nội dung 2013 2012 2011 Số DA Tỷ lệ % Số DA Tỷ lệ % Số DA Tỷ lệ % 1 Số dự án thực hiện đầu tƣ trong kỳ 605 756 681 2 Số dự án phải điều chỉnh trong kỳ 55 9,1 52 6,9 69 10,1 a Số dự án phải điều chỉnh mục tiêu, quy mô đầu tƣ 3 5,5 16 30,8 15 21,7 b Số dự án phải điều chỉnh vốn đầu tƣ 19 34,5 29 55,8 34 49,3 c Số dự án phải điều chỉnh tiến độ đầu tƣ 33 60,0 7 13,5 20 29,0 d Số dự án phải điều chỉnh địa điểm đầu tƣ 0 0 0 0 0 (Nguồn: Báo cáo giám sát, đánh giá tổng thể đầu tư tỉnh Hà Nam các năm 2011, 2012, 2013 - Phòng Thẩm định và giám sát đầu tư, Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh Hà Nam) Việc điều chỉnh nhỏ đối với các dự án đầu tƣ khi triển khai là chuyện bình thƣờng. Ở Hà Nam hiện nay, rất nhiều dự án đầu tƣ công đều bị điều chỉnh một cách đáng kể - về tiến độ thực hiện, mức đầu tƣ. Nguyên nhân quan trọng của tình trạng này là khung pháp lý cho việc hƣớng dẫn triển khai và điều chỉnh đầu tƣ công ở Việt Nam rất yếu và thiếu. Bên cạnh đó, việc theo dõi và đánh giá quá trình thực hiện dự án cũng hết sức lỏng lẻo. Việc theo dõi và đánh giá này do Sở Kế hoạch và Đầu tƣ và Sở Tài chính thực hiện. Song, với trách nhiệm đƣợc giao không rõ ràng, thông tin về dự án thiếu và không65 cập nhật, nguồn lực có hạn, và động cơ khuyến khích yếu, nên các sở này này không thể theo dõi và đánh giá một cách hiệu quả hàng chục nghìn dự án đang đƣợc triển khai hằng năm. Tình trạng chậm tiến độ tất yếu dẫn đến việc phải điều chỉnh các nội dung khác của dự án, nhất là là chi phí đầu tƣ. Nếu không cho phép điều chỉnh chi phí đầu tƣ thì các dự án đang triển khai có thể không bao giờ đƣợc hoàn thành, và lãng phí trong đầu tƣ công là hệ quả chắc chắn. Mặt khác, nếu cho phép điều chỉnh thì sẽ làm tăng gánh nặng ngân sách, đặc biệt là ở cấp trung ƣơng. Nhƣng do sức ép của chỉ tiêu đầu tƣ công và tăng trƣởng và các nguyên nhân nhƣ lợi ích nhóm khác dẫn đến việc điều chỉnh dự án đầu tƣ công diễn ra khá phổ biến. Nhƣ bảng trên, tại Hà Namn trung bình là trên 50% các dự án điều chỉnh tiến độ, 15% dự án điều chỉnh quy mô đầu tƣ và trên 45% dự án phải điều chỉnh tổng mức đầu tƣ. 3.2.1.7. Vận hành dự án Theo quy trình quản lý đầu tƣ công, sau khi dự án đầu tƣ công hoàn tất sẽ đƣợc bàn giao dự án cho tổ chức vận hành. Chủ đầu tƣ dự án và đơn vị vận hành công trình đầu tƣ công thƣờng khác nhau do ngƣời thụ hƣởng, ngƣời sử dụng dự án thƣờng không có năng lực quản lý dự án do đó, trong quá trình đầu tƣ thực hiện dự án sẽ thành lập một đơn vị đứng ra để quản lý dự án. Do đó, chất lƣợng công trình xây dựng thƣờng không đảm bảo, tiến độ công trình thƣờng kéo dài do đó đội chi phí đầu tƣ dự án lên cao sẽ đƣợc chuyển hoàn toàn sang ngƣời trực tiếp sử dụng và tạo gánh năng lên ngân sách nhà nƣớc do tăng chi phí đầu tƣ sau khi dự án đƣợc bàn giao. Những nội dung cơ bản liên quan đến vận hành dự án; bảo trì, bảo dƣỡng tài sản hình thành từ dự án; hạch toán những thay đổi về giá trị tài sản; và đánh giá mức độ hữu dụng của dự án căn cứ vào chất lƣợng và số lƣợng66 dịch vụ nó mang lại hiện nay tuy đã đƣợc quy định trong các văn bản pháp quy nhƣng trong quá trình thực hiện các bƣớc này không đƣợc thực hiện trong quy trình quản lý đầu tƣ công của Hà Nam. 3.2.1.8. Đánh giá và kiểm toán sau khi hoàn thành dự án Thực hiện Nghị định số 113/2009/NĐ-CP ngày 15/12/2009 của Chính phủ về công tác giám sát và đánh giá đầu tƣ. Hà Nam tiếp tục duy trì và thực hiện tốt công tác giám sát, đánh giá đầu tƣ trên địa bàn Trong năm 2013, tỷ lệ các dự án đã thực hiện nhiệm vụ giám sát và đánh giá đầu tƣ theo quy định trong kỳ đạt 90,1% so với tổng số dự án đang thực hiện; trong đó dự án nhóm A đạt tỷ lệ 100% (5/5 dự án), dự án nhóm B đạt tỷ lệ 90% (82/91 dự án), dự án nhóm C đạt tỷ lệ 89,4% (455/509 dự án). Đây là năm Tỉnh có tỷ lệ các dự án đã thực hiện nhiệm vụ giám sát và đánh giá đầu tƣ theo quy định đạt mức cao nhất kể từ khi Nghị định số 113/2009/NĐ-CP của Chính phủ có hiệu lực (năm 2012 đạt 79,6%, năm 2011 đạt 66% và năm 2010 đạt 52,3%). Định kỳ 6 tháng và 1 năm, các chủ đầu tƣ thực hiện nhiệm vụ báo cáo đánh giá, giám sát đầu tƣ đã trở thành một kênh thông tin quan trọng giúp các cơ quan quản lý theo dõi, đánh giá về quá trình thực hiện đầu tƣ đặc biệt là về hiệu quả đầu tƣ của các dự án. Thực hiện quy định của Chính phủ, các dự án đầu tƣ công ở Hà Nam cũng thực hiện các hoạt động kiểm toán và phê duyệt quyết toán sau khi dự án đầu tƣ công hoàn thành. Đây là công việc của các chủ đầu tƣ phải tự thực hiện và thƣờng sử dụng các đơn vị kiểm toán độc lập để kiểm toán dự án hoàn thành để trình cơ quan có thẩm quyền phê duyệt quyết toán, ở đây là Sở Tài chính tỉnh Hà Nam.67 Bảng 3.6: Dự án kết thúc đầu tƣ, bàn giao đƣa vào sử dụng ĐVT: Dự án TT Dự án kết thúc đầu tƣ, bàn giao đƣa vào sử dụng Năm 2013 Năm 2012 Năm 2011 1 Số dự án kết thúc đầu tƣ trong kỳ 199 249 186 2 Số dự án đã thực hiện thủ tục quyết toán hoàn thành dự án trong kỳ 110 155 109 3 Số dự án đã đƣa vào sử dụng nhƣng không có hiệu quả (nếu có) 0 0 0 (Nguồn: Báo cáo giám sát, đánh giá tổng thể đầu tư tỉnh Hà Nam các năm 2011, 2012, 2013 - Phòng Thẩm định và giám sát đầu tư, Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh Hà Nam) Tiếp sau bƣớc kiểm toán quyết toán là thẩm tra và phê duyệt quyết toán, trong đó báo cáo quyết toán sẽ đƣợc thẩm tra về tính tuân thủ các chuẩn mực kiểm toán (theo Thông tƣ số 33/2007/TTBTC và Thông tƣ 98/2007/TT-BTC), căn cứ pháp lý và việc áp dụng các văn bản quy phạm pháp luật trong quá trình kiểm toán. Cơ quan chủ trì thẩm tra cũng xem xét những nội dung còn khác nhau giữa báo cáo của chủ đầu tƣ và báo cáo kiểm toán quyết toán. Tuy nhiên, hoạt động này thƣờng mang tính hình thức và chỉ làm để cho có đầy đủ thủ tục của quá trình đầu tƣ công. 3.3. Nhận xét, đánh giá chung về quản lý đầu tƣ công tại Hà Nam 3.3.1. Những kết quả đạt đƣợc Trong quá trình quả lý đầu tƣ công trên địa bàn Tỉnh, chính quyền tỉnh Hà Nam luôn tuân thủ đúng các quy định chung của cả nƣớc về đầu tƣ công. Đồng thời, căn cứ các quy định này, Hà Nam cũng banh hành các văn bản hƣớng dẫn, các chính sách, pháp luật liên quan đến đầu tƣ theo thẩm quyền. Tất cả các bƣớc “cần phải có” trong quy trình quản lý đầu tƣ công hiệu quả đều đã đƣợc thực hiện trong thực tế. Cụ thể là:68 - Thứ nhất: Triển khai lập, thẩm định, phê duyệt các quy hoạch thuộc lĩnh vực quản lý như: Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội đến năm 2020 đã đƣợc Thủ tƣớng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 1226/QĐ-TTg ngày 22/7/2011 và Quy hoạch nguồn nhân lực đã đƣợc UBND tỉnh phê duyệt tại Quyết định số 1742/QĐ-UBND ngày 29/12/2011. Thực hiện Quy hoạch phát triển bền vững tỉnh Hà Nam đến năm 2020. Các quy hoạch đƣợc lập, thẩm định, phê duyệt theo đúng các quy định hiện hành của Nhà nƣớc: Nghị định 92/2006/NĐ-CP ngày 07/9/2006 của Chính phủ; các Thông tƣ số 03, 05/TT-BKH, Quyết định 281/QĐ-BKH của Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ về định mức chi phí cho công tác lập, thẩm định và điều chỉnh quy hoạch… - Thứ hai: Việc quản lý thực hiện các quy hoạch theo đúng các quy định hiện hành. Các quy hoạch sau khi phê duyệt đƣợc công bố rộng rãi trên các phƣơng tiện thông tin đại chúng để các tổ chức kinh tế, xã hội và mọi ngƣời dân đƣợc biết, là căn cứ để các cấp, các ngành xây dựng, chấp thuận, phê duyệt các dự án đầu tƣ. Các dự án đầu tƣ đƣợc thực hiện phù hợp với quy hoạch phát triển của ngành, kế hoạch phát triển kinh tế ‬ xã hội của tỉnh, có tác động và thúc đẩy phát triển kinh tế ‬ xã hội của địa phƣơng. - Thứ ba: Công tác lập, thẩm định, phê duyệt và quản lý dự án được thực hiện đảm bảo theo các quy định của Nhà nước tại các văn bản quy phạm pháp luật như: Luật Xây dựng, Luật số 38 sửa đổi bổ sung các Luật có liên quan đến đầu tƣ xây dựng, Nghị định 12/2009/NĐ-CP ngày 12/02/2009, Nghị định 83/2009/NĐ-CP ngày 15/10/2009 về sửa đổi bổ sung một số điều Nghị định số 12/2009/NĐ-CP; Nghị định số 15/2013/NĐ-CP ngày 06/02/2013 về quản lý chất lƣợng công trình xây dựng và các Văn bản hƣớng dẫn khác của các Bộ, ngành Trung ƣơng. Công tác đấu thầu tiến hành đảm bảo theo đúng quy định của Luật Đấu thầu, Nghị định 85/2009/NĐ-CP ngày 15/10/2009 hƣớng dẫn thi hành Luật Đấu thầu và lựa chọn nhà thầu theo Luật Xây dựng, Nghị định số số69 68/2012/NĐ-CP ngày 12/9/2012 sửa đổi bổ sung một số điều Nghị định 85/NĐ-CP. - Thứ tư: Việc triển khai thực hiện dự án: Công tác kiểm tra, giám sát, kiểm toán dự án hoàn thành đƣa vào sử dụng đã thực hiện đúng theo các quy định của Nghị định số 113/2009/NĐ-CP ngày 15/12/2009 của Chính phủ về công tác giám sát và đánh giá đầu tƣ. 3.3.2. Những hạn chế, tồn tại và nguyên nhân Đầu tƣ công là một trong những chính sách phát triển kinh tế - xã hội rất quan trọng của bất cứ địa phƣơng nào. Tuy nhiên, việc xác định các mục tiêu và định hƣớng phát triển đầu tƣ công theo hƣớng nào, quy mô đến đâu là phù hợp, có đáp ứng đƣợc yêu cầu phát triển trong thực tế hay không thì tùy thuộc rất lớn vào quyết định của các nhà hoạch định chính sách trong từng hoàn cảnh, từng thời điểm của mỗi địa phƣơng. Những hạn chế chủ yếu của công tác quản lý đầu tƣ công từ nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc ở tỉnh Hà Nam là: - Một là, quy hoạch, chiến lƣợc phát triển cụ thể của Tỉnh, các địa phƣơng trong tỉnh đã có nhƣng việc thực hiện quy hoạch, thực hiện đầu tƣ lại ràn trải, không có trọng tâm trọng điểm, gây lãng phí ngân sách, dự án thực hiện chậm tiến độ. - Hai là, đầu tƣ công trong thời gian qua chủ yếu theo hƣớng đáp ứng các mục tiêu ngắn hạn, cục bộ, không có chọn lọc nhu cầu đầu tƣ khiến cho đầu tƣ công luôn trong tình trạng đầu tƣ vƣợt khả năng cân đối ngân sách của địa phƣơng dẫn đến hệ quả là thâm hụt ngân sách, bố trí ngân sách ràn trải, không kiểm soát đƣợc hiệu quả đầu tƣ. - Ba là, các nội dung của công tác quản lý đầu tƣ công đểu đƣợc các cơ quan quản lý, các chủ đầu tƣ, nhà thầu thực hiện một cách đầu đủ nhƣng việc70 thực hiện này còn mang tính hình thức, hiệu quả thực tế chƣa cao, chất lƣợng các công trình đầu tƣ còn thấp. - Bốn là, việc điều chỉnh dự án còn diễn ra phổ biến. Nguyên nhân của các hạn chế nêu trên có thể kể ra ở đây là: - Một là, công tác sàng lọc, lựa chọn dự án, thẩm định dự án, bố trí ngân sách của dự án còn nhiều trục trặc, tuy đã có nhiều văn bản quy định, điều chỉnh cụ thể nhƣng hiệu quả chƣa cao. Biểu hiện rõ nhất là việc điều chỉnh dự án nhiều với nguyên nhân chủ yếu là do bố trí vốn không kịp thời (50% dự án chậm tiến độ). - Hai là, Sai lầm trong chủ trƣơng đầu tƣ, bắt nguồn từ qui hoạch không tốt, chất lƣợng báo cáo tiền khả thi thấp, đầu tƣ theo “phong trào”, theo ý muốn chủ quan, chạy theo thành tích, và còn do sai lầm trong lập và thẩm định báo cáo khả thi dẫn đến sai lầm trong việc chọn địa điểm đầu tƣ, xác định qui mô đầu tƣ không phù hợp, không đồng bộ, lựa chọn công nghệ sản xuất không phù hợp hoặc lạc hậu dẫn đến hậu quả công trình xây dựng xong đƣa vào sử dụng không đạt hiệu quả kinh tế xã hội, công trình xây dựng với chi phí quá cao dẫn đến giá thành sản phẩm cao, không đủ sức cạnh tranh hoạt động cầm chừng càng sản xuất càng lỗ. Theo đánh giá của các chuyên gia kinh tế thì thất thoát lãng phí trong chủ trƣơng đầu tƣ, quyết định đầu tƣ gây lãng phí lớn nhất chiếm đến 70% tổng số lãng phí thất thoát vốn đầu tƣ. Nguyên nhân nữa của tình trạng đầu tƣ dàn trải, không tính đến hiệu quả bền vững là tƣ duy nhiệm kỳ của các cấp lãnh đạo, thiếu tầm nhìn chiến lƣợc, mong muốn tăng trƣởng nhanh trong thời gian ngắn và mang lại lợi ích cục bộ, lợi ích nhóm.71 - Ba là, trong những năm qua, hệ thống pháp luật, chính sách của nƣớc ta không có một văn bản pháp lý nào quy định thế nào là đầu tƣ công, chƣa hề có sự xác định về phạm vi của đầu tƣ công đến đâu, vai trò điều tiết, “kiến tạo phát triển” của nhà nƣớc nhƣ thế nào, nhà nƣớc định hƣớng đầu tƣ công phát triển đến mức độ nào và làm thế nào để quản lý và thúc đẩy sự phát triển đầu tƣ công phù hợp với quy mô và trình độ phát triển kinh tế - xã hội. Hiện tại đang tồn tại khoảng trống pháp lý để điều chỉnh những vấn đề cốt lõi của hoạt động đầu tƣ công. Đó là chính quyền địa phƣơng đầu tƣ bằng phƣơng thức nào, cơ chế thu hút sự tham gia của các tổ chức kinh tế vào hoạt động nhƣ thế nào; cách thức lập kế hoạch đầu tƣ, phân bổ và quản lý vốn và các nguồn lực đầu tƣ gắn với trách nhiệm về phân cấp ngân sách nhƣ thế nào; trách nhiệm tổ chức thực hiện quá trình đầu tƣ và khai thác dự án đầu tƣ, trách nhiệm giám sát, đánh giá hiệu quả đầu tƣ trong và sau khi hoàn thành dự án đầu tƣ.... Đến nay, Luật Đầu tƣ công đã đƣợc Quốc hội thông qua và sẽ có hiệu lực từ năm 2015. Đây cơ một cơ hội quan trong để công tác đầu tƣ công của cả nƣớc cũng nhƣ của tỉnh Hà Nam đi vào nề nếp và đem lại hiệu quả cao nhằm nâng cao hiệu quả đầu tƣ công, kích thích sản xuất kinh doanh của các thành phần kinh tế khác phát triển. - Bốn là: Tình trạng tham nhũng, thất thoát, lãng phí trong quá trình thực hiện đầu tƣ công ở mức khá nghiêm trọng. Theo nhận định của nhiều chuyên gia, tỷ lệ thất thoát trung bình dao động từ 10% đến 30% giá trị công trình5. Thất thoát, lãng phí chủ yếu do buông lỏng từ khâu thiết kế, giải phóng mặt bằng, thi công cho đến giám sát, làm cho công trình không đáp ứng các tiêu chuẩn kỹ thuật, không bảo đảm chất lƣợng và xuống cấp nhanh chóng. 5 Hoàng Văn Lƣơng: Thất thoát, lãng phí vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản của Nhà nƣớc và vấn đề đặt ra đối với Kiểm toán Nhà nƣớc trong việc kiểm toán các dự án đầu tƣ - Tạp chí Kiểm toán số 2/201172 - Năm là: Kế hoạch bố trí vốn đầu tƣ phân tán, dàn trải, bố trí vốn cho cả công trình không đủ thủ tục đầu tƣ. Sai lầm và thiếu sót trong khâu khảo sát, thiết kế, lựa chọn thiết bị, công nghệ. Chất lƣợng công trình kém gây hƣ hỏng, giảm tuổi thọ công trình. Năng lực yếu kém của chủ đầu tƣ, ban quản lý dự án, tƣ vấn (khảo sát, thiết kế, giám sát), nhà thầu là những nguyên nhân gây thất thoát lãng phí trong giai đoạn thực hiện đầu tƣ. Trên đây là những nguyên nhân cơ bản, cụ thể khiến cho việc đầu tƣ công của Hà Nam chƣa đạt chất lƣợng, hiệu quả, gây lãng phí, tổn thất cho xã hội. Nhận diện đƣợc các nguyên nhân gây ra tình trạng này sẽ là cơ sở quan trọng cho việc đề xuất những khuyến nghị đối với công tác quản lý đầu tƣ công hiệu quả.73 Chƣơng 4 CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CÔNG TÁC QUẢN LÝ ĐẦU TƢ CÔNG TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH TẠI TỈNH HÀ NAM TRONG THỜI GIAN TỚI 4.1. Các giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý đầu tƣ công tại Hà Nam Với những yếu tố đã phân tích ở trên, tác giả xin đƣa ra một số giải pháp để tăng cƣờng hiệu quả và hiệu lực của công tác quản lý đầu tƣ công tại tỉnh Hà Nam nói riêng và cả nƣớc nói chung là phải khắc phục bằng đƣợc tình trạng đầu tƣ dàn trải, đầu tƣ phân tán, đầu tƣ không đồng bộ, đầu tƣ cả những dự án không cần thiết, kém hiệu quả. Các giải pháp cụ thể sau đây: - Một là, nâng cao chất lượng của quy hoạch: Huy động sự tham gia rộng rãi của đội ngũ khoa học, chuyên gia kỹ thuật và mọi tầng lớp nhân dân vào việc lập quy hoạch. Đồng thời, tăng cƣờng kỷ cƣơng thực thi theo quy hoạch đã đƣợc phê duyệt trên tất cả các bình diện: công khai quy hoạch, tuân thủ quy hoạch, chế tài theo quy hoạch. Xây dựng quy hoạch chiến lƣợc là sự hợp nhất các quy hoạch: kinh tế, xã hội, bảo vệ môi trƣờng, cơ sở hạ tầng và quy hoạch đô thị để tìm tiếng nói chung đảm bảo yêu cầu công bằng, sống tốt và tính bền vững. Quy hoạch chiến lƣợc là sự hợp tác về mặt tổ chức giữa Nhà nƣớc, cộng đồng và doanh nghiệp theo phƣơng pháp quy hoạch có sự tham gia. Điều đó là sức mạnh để huy động các nguồn lực và phối hợp hành động trên diện rộng, là công cụ quản lý của chính quyền, quản lý đầu tƣ công hiệu quả. - Hai là, lựa chọn thứ tự ưu tiên đầu tư các dự án: Thực hiện cơ chế ngƣời có thẩm quyền quyết định đầu tƣ chỉ quyết định đầu tƣ trên cơ sở cân đối và bố trí đƣợc nguồn vốn. Áp dụng các chế tài buộc ngƣời có thẩm quyền quyết định các dự án đầu tƣ phải cân nhắc thận trọng khi quyết định đầu tƣ74 nhằm nâng cao hiệu quả dự án đầu tƣ, tránh sai sót, rủi ro ngay từ chủ trƣơng đầu tƣ. Quy định rõ trách nhiệm cá nhân, đơn vị liên quan đến chất lƣợng công trình. Tăng cƣờng việc phân cấp trong công tác theo dõi, đánh giá, kiểm tra, giám sát trong quản lý đầu tƣ công để kịp thời xử lý các sai phạm phát sinh, nâng cao hiệu quả quản lý nguồn vốn đầu tƣ. Cần cần tập trung đầu tƣ vào một số ít trọng điểm, có tính đột phá và lan tỏa nhằm nhanh chóng đƣa vào sử dụng. Cần tập trung xây dựng dứt điểm và đồng bộ một số công trình kết cấu hạ tầng trọng điểm nhƣ các tuyến đƣờng bộ, các khu công nghiệp. - Ba là, thẩm định và thẩm định độc lập dự án: Công tác thẩm định dự án đã đƣợc quy định trong các văn bản pháp quy liên quan đến đầu tƣ công. Vấn đề là làm thế nào để việc thẩm định dự án trở nên thực chất và có chất lƣợng. Áp dụng các chuẩn mực quốc tế về thẩm định dự án đối với tất cả các dự án đầu tƣ công. Đồng thời, sử dụng thống nhất các chuẩn mực thẩm định dự án cho mọi dự án đầu tƣ công, bất kể nguồn vốn nhƣ thế nào. Áp dụng thẩm định độc lập đối với các dự án quan trọng, dự án nhóm A, B để xác định tính khả thi, hiệu quả của dự án một các tốt nhất. Sự lạc quan thái quá và thiếu khách quan đối với các dự án đầu tƣ công - do xác định chi phí quá thấp và lợi ích quá cao - là hiện tƣợng phổ biến. Chính vì vậy, luôn cần phải kiểm tra tính chân thực và khách quan của hoạt động thẩm định dự án, đặc biệt là đối với những dự án lớn, hơn nữa lại do chính cơ quan thực hiện tự thẩm định. Tăng cƣờng vai trò giám sát- tƣ vấn phản biện của các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp. Ngoài việc thực hiện tốt vai trò giám sát của HĐND, Mặt trận tổ quốc,.… cần có những quy định Pháp luật bắt buộc phải có giám sát, tƣ vấn - phản biện và giám định xã hội của các tổ chức chính trị- xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, của cộng đồng đối với các dự án lớn - quan trọng ở trung ƣơng và địa phƣơng giao một số dịch vụ công sang cho các tổ chức xã hội nghề nghiệp (cấp chứng chỉ, đào tạo, xây dựng75 tiêu chuẩn ....), một số lĩnh vực có thể giao cho tổ chức xã hội nghề nghiệp sáng kiến và soạn thảo luật thuộc ngành nghề chuyên môn phù hợp. - Bốn là, tăng cường hiệu quả của việc triển khai dự án: Về các mặt tổ chức, việc bố trí nhân sự, xây dựng bộ máy quản lý, dự kiến tiến độ v.v. tất cả phải đƣợc chuẩn bị kỹ càng và thực tế. Quy trình đấu thầu công khai, công bằng, và hiệu quả cũng cần đƣợc xây dựng và công bố. Cũng cần lƣờng trƣớc những cơ chế để ngăn chặn nguy cơ tăng chi phí trong tƣơng lai. Nâng cao hiệu lực và hiệu quả công tác giám sát các dự án đầu tƣ công thông qua việc tăng cƣờng vai trò giám sát của Hội đồng nhân dân, công tác kiểm toán các dự án đầu tƣ công cũng nhƣ cơ chế giám sát của ngƣời dân và các tổ chức xã hội đối với hoạt động đầu tƣ công. Chỉ khởi công công trình khi đã giải phóng mặt bằng theo tiến độ. Trong giai đoạn này thì chủ đầu tƣ là ngƣời chịu trách nhiệm, quyết định đến chất lƣợng của dự án (cả kinh tế, xã hội và chất lƣợng công trình). Vì vậy việc qui định trình độ năng lực của chủ đầu tƣ đối với từng loại dự án là hết sức quan trọng. Các đơn vị tƣ vấn quản lý dự án, giám sát chất lƣợng, các nhà thầu chịu trách nhiệm trƣớc chủ đầu tƣ thông qua hợp đồng kinh tế, điều đáng lƣu ý là hợp đồng kinh tế hiện đang chƣa đƣợc coi trọng, còn rất chung chung, thiếu các quy định ràng buộc, các chế tài cần thiết. Vì vậy cần phải có những qui định chi tiết cụ thể theo hƣớng phù hợp với hội nhập quốc tế. Các chủ thể liên quan nhƣ ngƣời quyết định đầu tƣ, ngƣời cấp vốn, phải chịu trách nhiệm việc bố trí đủ vốn theo tiến độ kế hoạch và phải chịu trách nhiệm chế tài khi vi phạm. Bổ sung các qui định về bảo trì, bảo dƣỡng, duy tu đối với các dự án. Đƣa ra các qui định nhằm thực hiện đúng thời gian theo qui định.76 - Năm là, siết chặt kỷ luật đối với việc điều chỉnh dự án: Để tránh khả năng những điều chỉnh này bị lợi dụng cũng nhƣ để giảm chi phí điều chỉnh, cần thực hiện thật tốt các khâu ở phía trƣớc, đặc biệt là các khâu lập dự toán, thẩm định, lựa chọn, ký kết hợp đồng mua sắm, lập kế hoạch và chuẩn bị các điều kiện cần thiết để triển khai dự án. Đồng thời, hoạt động kiểm tra, giám sát, đánh giá định kỳ cũng cần đƣợc thực hiện để có đƣợc bức tranh cập nhật về tình hình triển khai dự án, đặc biệt là về chi phí và lợi ích. Bên cạnh đó cũng cần có cơ chế để đình chỉ thậm chí hủy bỏ các dự án đƣợc phát hiện là kém hiệu quả và lãng phí. Đồng thời phải thắt chặt khả năng điều chỉnh tiến độ, dự toán và phƣơng án tài chính để buộc chủ đầu tƣ phải tính toán căn cơ ngay từ trƣớc khi thực hiện dự án; Những dự án đề nghị điều chỉnh cần có luận chứng chi tiết; Quy rõ trách nhiệm đối với những tổ chức và cá nhân là nguyên nhân của việc phải điều chỉnh dự án. - Sáu là, kiểm toán và đánh giá sau khi dự án kết thúc: Mục đích chính của khâu này là đánh giá xem dự án có đƣợc triển khai theo đúng thiết kế, tiến độ và ngân sách dự toán, có chất lƣợng và kết quả đúng nhƣ kỳ vọng, và đạt đƣợc các mục tiêu đề ra ban đầu hay không. Bên cạnh việc đánh giá này, dự án cũng có thể đƣợc kiểm toán (một cách chọn lọc) để đánh giá mức độ tuân thủ của dự án đối với hệ thống luật định về đầu tƣ công. Thực hiện nghiêm túc việc đánh giá hiệu quả đầu tƣ và xử lý mạnh những ngƣời có liên quan chịu trách nhiệm đối với dự án kém hiệu quả. Giáo dục đào tạo, lựa chọn cán bộ liên quan, xử lý nghiêm khắc mọi cán bộ vi phạm, tiêu cực, tham nhũng. Đƣa vào luật việc bắt buộc phải kiểm toán mọi khoản thanh toán sử dụng vốn nhà nƣớc77 4.2. Một số kiến nghị với các cấp quản lý 4.2.1. Kiến nghị với Quốc hội, Chính phủ - Một là, Quốc Hội, Chính phủ cần chỉ đạo các bộ ngành liên quan trong việc hƣớng dẫn thi hành Luật Đầu tƣ công một các nhanh chóng, hiệu quả để Luật sớm phát huy vai trò trong thực tiễn. Ban hành Luật Quy hoạch và các văn bản hƣơng dẫn làm cơ sở cho việc rà soát chấn chỉnh công tác quy hoạch, quản lý triệt để việc tuân thủ quy hoạch. - Hai là, xem xét sửa đổi bổ sung vấn đề phân cấp đầu tƣ. Đặc biệt, sửa đổi cơ chế quyết định đầu tƣ theo hƣớng chủ thể ra quyết định đầu tƣ phải chịu trách nhiệm cân đối nguồn lực cho đầu tƣ. Siết chặt kỷ cƣơng trong việc sử lý các vụ việc gây thất thoát, lãng phí trong đầu tƣ công để đảm bảo tinh thần thƣợng tôn pháp luật. 4.2.2. Kiến nghị với Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ - Một là, thực hiện việc phân bổ ngân sách Trung ƣơng cho các địa phƣơng theo giao đoạn (05 năm) để địa phƣơng có thể chủ động trong bố trí ngân sách trong đầu tƣ công. - Hai là, thực hiện nghiêm công tác thanh tra, kiểm tra chuyên ngành về kế hoạch, tài chính để việc thực hiện kế hoạch ngân sách của các địa phƣơng đảm bảo mục tiêu đề ra. 4.2.3. Kiến nghị với cấp ủy Đảng và chính quyền địa phƣơng - Một là, trong việc quy hoạch chiến lƣợc phát triển kinh tế xã hội của tỉnh cần đảm bảo tính khả thi của các kế hoạch, quy hoạch. Xác định trọng điểm đầu tƣ để đầu tƣ rứt điểm, có trọng tâm, trọng điểm. Thực hiện một cách đúng đắn các quy hoạch, chiến lƣợc đã đƣợc phê duyệt. Kiểm soát chặt từ khâu lập kế hoạch đầu tƣ.78 - Hai là, tăng cƣờng công tác theo dõi, đánh giá và kiểm tra, thanh tra đầu tƣ công, nhất là sự giám sát của ngƣời dân và cộng đồng. Các dự án đầu tƣ nên đƣợc theo dõi, đánh giá dựa trên kết quả. Ngoài ra, cần thực hiện giám sát ngay từ khâu lập dự án, thẩm định, bố trí vốn đầu tƣ, đảm bảo tuân thủ theo các quy định pháp luật và quy hoạch, kế hoạch đƣợc duyệt; Nâng cao chất lƣợng công tác thanh tra, kiểm tra để kịp thời phát hiện và xử lý các sai phạm phát sinh, nâng cao hiệu quả quản lý nguồn vốn đầu tƣ công. - Ba là, thực hiện đầy đủ, hiệu quả tám khâu trong quy trình quản lý đầu tƣ công. - Bốn là, thu hút khu vực tƣ nhân tham gia đầu tƣ vào các dự án phát triển kết cấu hạ tầng. Đây là một trong những giải pháp hiệu quả nhằm nâng cao hiệu quả đầu tƣ công và hiệu quả trong chiến lƣợc phát triển kinh tế dài hạn của Tỉnh.79 KẾT LUẬN Trên cơ sở so sánh công tác quản lý đầu tƣ công từ nguồn vốn ngân sách tại tỉnh Hà Nam với Khung Chẩn đoán cho việc đánh giá quản lý đầu tƣ công của Ngân hàng Thế giới, học viên thấy rằng quy trình quản lý đầu tƣ công từ nguồn vốn ngân sách của Hà Nam so với chuẩn chung là khá đầy đủ. Các bƣớc đều đƣợc quy định cụ thể và có thực hiện trong thực tế, tuy nhiên hiệu quả của các bƣớc này là không cao. Để đáp ứng đòi hỏi đặt ra cho phát triển kinh tế - xã hội của Tỉnh, công tác quản lý đầu tƣ công cần phải hoàn thiện hơn nữa. Có thể tổng kết một số hạn chế chính trong quản lý đầu tƣ công là: năng lực bộ máy cơ quan nhà nƣớc còn yếu do không có động lực thúc đẩy và cơ chế giám sát đủ mạnh; quy định về cách thức thẩm định, lựa chọn dự án công còn đơn giản chƣa định lƣợng đƣợc lợi ích kinh tế - xã hội, chƣa thực hiện đầy đủ các chuẩn mực của thẩm định quốc tế; Các chế tài xử lý vi phạm không đủ mạnh; cơ chế quản lý kinh phí cho đầu tƣ còn lỏng lẻo. Đây chính là những nguyên nhân gây ra các tiêu cực trong giai đoạn vừa qua. Do vậy, tác giả đã đề xuất một số giải pháp để tỉnh đƣa vào áp dụng là: Nâng cao chất lƣợng của quy hoạch; Lựa chọn thứ tự ƣu tiên đầu tƣ các dự án; Thẩm định và thẩm định độc lập dự án; Tăng cƣờng hiệu quả của việc triển khai dự án; Siết chặt kỷ luật đối với việc điều chỉnh dự án; Kiểm toán và đánh giá sau khi dự án kết thúc. Trên thực tế, những giải pháp trình lên các cấp lãnh đạo thƣờng ít đƣợc chấp nhận áp dụng do nhiều nguyên nhân nhƣ là vƣớng các cơ chế, chính sách đã tồn tại từ rất lâu, không muốn làm trái ý cấp trên, động chạm đến quyền lợi của một số nhóm ngƣời hoặc làm cho họ thêm vất vả hơn… Chính vì vậy, bƣớc nghiên cứu tiếp theo của tác giả sẽ là từng bƣớc chia nhỏ các kiến nghị nêu trên vào trong nội dung các văn bản khác nhau dƣới những điều kiện thích hợp trình lãnh đạo tỉnh nhằm giúp việc thực hiện các cải cách này có thể đạt đƣợc.80 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO I. Tiếng Việt 1. Báo cáo giám sát, đánh giá tổng thể đầu tƣ tỉnh Hà Nam các năm 2010, 2011, 2012, 2013 và 6 tháng 2014. 2. Báo cáo kinh tế xã hội tỉnh Hà Nam các năm 2010, 2011, 2012, 2013. 3. Chính phủ, 2013. Báo cáo phân tích thực trạng đầu tƣ sử dụng vốn nhà nƣớc, Hà nội, tháng 8 năm 2013. 4. Chính phủ, 2013. Báo cáo tổn hợp kinh nghiệm quốc tế về đầu tƣ công, Hà nội, tháng 8 ‬ 2013. 5. Lê Xuân Bá, 2010. Một số vấn đề về phân cấp đầu tƣ công giữa Trung ƣơng và địa phƣơng. Hội thảo: Tái cơ cấu đầu tư công trong bối cảnh đổi mới mô hình tăng trưởng và tái cấu trúc nền kinh tế ở Việt Nam. Thành phố Huế, 28 ‬ 29/12/2010 6. Luật Đầu tƣ công; Luật Đấu thầu, Nghị định 12/2009/NĐ-CP…. 7. Nguyễn Anh Tuấn, 2010. Kiểm toán đầu tƣ công. Hội thảo: Tái cơ cấu đầu tư công trong bối cảnh đổi mới mô hình tăng trưởng và tái cấu trúc nền kinh tế ở Việt Nam. Thành phố Huế, 28 ‬ 29/12/2010 8. Nguyễn Thị Hải Hà, 2013. Tái cơ cấu đầu tƣ công: Thực trạng và giải pháp, [online] <http://www.tapchitaichinh.vn/Trao-doi-Binh-luan/Tai-co-cau-dau-tu-cong-Thuc-trang-va-giai-phap/20486.tctc>, [10/02/2013 09:00]. 9. Nguyễn Văn Tuấn, 2013. Đổi mới cơ cấu vốn đầu tƣ từ ngân sách nhà nƣớc. Tạp chí Kinh tế và Dự báo, số 13, tháng 7/2013 10. Nguyễn Văn Tuấn, 2013. Đổi mới cơ cấu vốn đầu tƣ từ ngân sách nhà nƣớc, Tạp chí Kinh tế và Dự báo, số 13, tháng 7/2013 11. Nguyễn Xuân Thành, 2013. Tái cơ cấu đầu tƣ công 2011 ‬ 2012: Những đánh giá ban đầu. Hội thảo: Tái cơ cấu kinh tế - Một năm nhìn lại, Ủy ban Kinh tế Quốc hội. Nha Trang, 5-6/4/2013 12. Nguyễn Xuân Tự, 2010. Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý về đầu tƣ công. Hội thảo: Tái cơ cấu đầu tư công trong bối cảnh đổi mới mô hình tăng trưởng và tái cấu trúc nền kinh tế ở Việt Nam. Thành phố Huế, 28 ‬81 29/12/2010 13. Niên giám thống kê tỉnh Hà Nam năm 2013. 14K Trần săn, 2010. Vai trò và trách nhiệm của quốc hội đối với đầu tƣ côngK Hội thảo: Tái cơ cấu đầu tư công trong bối cảnh đổi mới mô hình tăng trưởng và tái cấu trúc nền kinh tế ở Việt Nam. Thành phố Huế, 28 ‬ 29/12/2010K 15K UBND TP eồ Chí Minh, “Các giải pháp đẩy ãạnh xã hội hóa nguồn vốn đầu tƣ ở Thành phố eồ Chí Minh”, TP. Hồ Chí Minh. 16K Ủy ban thƣờng vụ quốc hộá, 2010K Kiến nghị hội thảo. Hội thảo: Tái cơ cấu đầu tư công trong bối cảnh đổi mới mô hình tăng trưởng và tái cấu trúc nền kinh tế ở Việt Nam. Thành phố Huế, 28 ‬ 29/12/2010K NTK Võ Đại Lƣợc, 2012K Đổi ãới cơ chế phân cấp quản lý đầu tƣ công trong quá trình tái cấu trúc. Hội thảo Tái cấu trúc đầu tư công và tái cấu trúc doanh nghiệp nhà nước, Hà Nội, ngày 3/5/2012 18K Võ Duy Khƣơng, 2010. jột số vấn đề về đầu tƣ công tại Đà Nẵng. Hội thảo: Tái cơ cấu đầu tư công trong bối cảnh đổi mới mô hình tăng trưởng và tái cấu trúc nền kinh tế ở Việt Nam. Thành phố Huế, 28 ‬ 29/12/2010K 19K Vũ Nhữ Thăng. Đổi ãới đầu tƣ công ở Việt Nam giai đoạn 2011 - 2020”. Hội thảo: Tái cơ cấu đầu tư công trong bối cảnh đổi mới mô hình tăng trưởng và tái cấu trúc nền kinh tế ở Việt Nam. Thành phố Huế, 28 ‬ 29/12/2010K 20K Vũ Thành Tự Anh. Phân cấp quản lý kinh tế ở Việt Nam: Nhìn từ góc độ thể chế”. Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright, tháng 12 – 2012. II. Tiếng Anh. 1. Anand Rajaram, Lê Minh Tuấn, Nataliya Biletska and Jim Brumby, 2010. A Diagnostic Framework for Assessing Public Investment Management. Policy Research working paper; no. WPS 5397, August 2010. 2. Era Dabla-Norris, Jim Brumby, Annette Kyobe, Zac Mills, and Chris Papageorgiou (2011). Investing in Public Investment: An Index of82 Public Investment Efficiency. IMF Working Paper, Authorized for distribution by Catherine Pattillo, February 2011. 3. Mizell, L. and D. Allain-Dupré (2013). Creating Conditions for Effective Public Investment: Sub-national Capacities in a Multá-level Governance Context. OECD Regional Development Working Papers, 4/2013, OECD Publishing. 4. OECD, 2013. Draft OECD principles on Effective Public investment: a shared responsibility across levels of government. For external consultation, November 2013. 5. World Bank, 2013. Đánh giá Khung Tài trợ cho Cơ sở eạ íầng Địa phƣơng ở Việt Naã. Báo cáo Số: ACS591VK Tháng 10 năm 2013.83 PHỤ LỤC: MỘT SỐ CHỈ TIÊU KINH TẾ - XÃ HỘI TỈNH HÀ NAM (Nguồn: Niêm giám thống kê tỉnh Hà Nam năm 2013) Phụ lục 1. Dân số trung bình phân theo giới tính và phân theo thành thị, nông thôn (ĐVT: Người) Phụ lục 2. Giá trị sản xuất theo giá so sánh 2010 phân theo khu vực kinh tế (ĐVT: Tỷ đồng) Năm Tổng số Nông, lâm nghiệp và thuỷ sản Công nghiệp và xây dựng Dịch vụ Tổng số Trong đó: Công nghiệp 2005 15,700.6 5,341.2 7,288.5 5,806.1 3,070.9 2006 17,962.3 5,578.5 8,955.7 7,307.4 3,428.1 2007 20,693.5 5,828.6 10,828.9 8,857.1 4,036.0 2008 24,086.4 6,031.0 13,424.9 11,177.6 4,630.5 2009 27,948.2 6,170.1 16,539.3 13,934.0 5,238.8 2010 32,881.1 6,539.2 20,280.3 17,229.0 6,061.6 2011 37,637.6 6,816.3 24,107.1 20,411.7 6,714.2 Sơ bộ 2012 43,040.4 6,766.8 28,776.6 24,455.2 7,497.0 Năm Tổng số Phân theo gới tính Phân theo thành thị, nông thôn Nam Nữ Thành thị Nông thôn 2000 793,227 384,663 408,564 65,406 727,821 2005 790,092 384,201 405,891 70,270 719,822 2006 792,082 384,630 407,452 71,648 720,434 2007 787,646 383,721 403,925 72,689 714,957 2008 786,786 383,522 403,264 74,210 712,576 2009 786,168 383,918 402,250 74,922 711,246 2010 786,310 383,970 402,340 82,169 704,141 2011 786,860 384,324 402,536 82,384 704,476 2012 791,402 388,156 403,246 83,272 708,13084 Phụ lục 3. Cơ cấu vốn đầu tƣ trên địa bàn theo giá hiện hành (Đơn vị tính: %) Năm 2008 2009 2010 2011 2012 I. Phân theo cấp quản lý 1. Trung ƣơng 37.4 35.0 31.3 31.2 28.9 2. Địa phƣơng 62.6 65.0 68.7 68.8 71.1 II. Phân theo khoản mục đầu tƣ Vốn đầu tƣ XDCB 69.3 72.0 71.1 73.2 72.5 Vốn đầu tƣ mua sắm TSCĐ không qua XDCB 8.8 8.9 8.7 8.7 9.0 Vốn đầu tƣ sửa chữa, nâng cấp TSCĐ 3.7 3.8 4.1 3.9 4.3 Vốn đầu tƣ bổ sung vốn lƣu động 13.1 12.3 11.5 11.1 10.6 Vốn đầu tƣ khác 5.1 3.0 4.6 3.1 3.6 Phụ lục 4. Chỉ số phát triển vốn đầu tƣ trên địa bàn theo giá so sánh 2010 (Năm trƣớc = 100) Đơn vị tính: % Năm 2010 2011 Sơ bộ 2012 Phân theo cấp quản lý 120.6 119.4 106.3 Trung ƣơng 109.P 11V 103.Q Địa phƣơng 126.R 119.S 107.S Phân theo khoản mục đầu tƣ 120.6 119.4 106.3 Vốn đầu tƣ XDCB 118.R 123.U 104.U Vốn đầu tƣ mua sắm TSCĐ không qua XDCB 117.Q 110.V Vốn đầu tƣ sửa chữa, nâng cấp TSCĐ 110.T 117.V Vốn đầu tƣ bổ sung vốn lƣu động 112.Q 102.O Vốn đầu tƣ khác 19.9 80.8 129.T85 Phụ luc 5. Số trƣờng học, lớp học và phòng học Năm học 2008 - 2009 2009 - 2010 2010 - 2011 2011 - 2012 2012 - 2013 I. Số trƣờng học 12M 12M 12M 12M 12M 1.1. Công lập 8 8 8 8 120 1.2. Ngoài công lập 112 112 112 112 0 II. Số lớp học - Lớp 1623 1536 1576 1606 1641 2.1. Công lập 85 84 85 88 1641 2.2. Ngoài công lập 1538 1452 1491 1518 III. Số phòng học 1579 1566 1566 1595 1662 3.1. Phân theo loại hình 3.1.1. Công lập 84 83 83 87 1662 3.1.2. Ngoài công lập 1495 1483 1483 1508 3.2. Phân theo loại phòng 3.2.1. Phòng kiên cố 929 990 1116 3.2.2. Phòng bán kiên cố 501 477 451 3.2.3. Phòng tạm 136 128 95